國土計劃法通過後,各縣市政府面對來自全國國土計畫草案公展後及即將來臨的縣市國土計畫法定程序,充滿相當程度的不確定性。即使是台中市區域計畫已經通過法定審議程序,國土計畫與區域計劃如何嫁接依然是一大挑戰。

地方發展有其層次感,對台灣地區的地方政府而言,長期的依賴中央、缺乏地方自治的能力與勇氣,已經深入成為政治文化的一環,不了解其中道理者,有時候很難理解地方發展層次感無法開展的關鍵因素。

國土計劃應該從誰的觀點切入呢?照理說,這是法定計畫,當然要從實踐社會最大利益出發,只是利益通常分成短期與長期,多數人關注的永遠是短期利益的維護,改變往往談的是長期利益,也因此經常與短期利益者存在著打不開的衝突。

全國國土計劃有其必要性,因為這是立基於台灣永續發展的必要手段,也是反省多年來犧牲環境、換取短期經濟利益的不二路徑。只是,歷史共業(選擇性執法)與區域不均衡發展的現況不會因為國土計畫四個字的出現就自動消失。經濟與發展的衝突會持續存在,且會在現況經濟相對不景氣的前提下,競爭會更加激烈,這是現實,不能視而不見。

國土計畫涉及不同部門的權益相關人(stakeholders),而這些相關人對土地權屬與利用的想像可能天南地北,專業程度落差也很大,在此基礎上,國土規劃專業者企圖建立的溝通平台如果缺乏轉譯的機制,很容易形成各說各話的本位主義,無助共識的建立,例如水資源相關人想要確保水源穩定與品質,必然會與水資源保護區內的地主與企業體存在緊張的關係。

如此一來,台中市國土計畫應該要以何者優先呢?在願景的支持下,我們清楚看到,追求持續人口與產業成長扮演重要分量,因為沒有成長的動能,地方政府很難要到中央的資源,也很難支撐在地的投資建設需要,沒有成長,何來成長管理的動能?

 

功能分區的意義與功能

國土功能分區(functional zone)能否轉化為使用分區與管制依據(land use zone and regulation)?功能分區資料來自環境屬性及歷史使用,這樣的資料能否被自動轉化為使用分區其實還有很大的討論空間,只是現階段這樣的討論並不存在。對環境論者而言,尊重環境屬性所得的規劃資料才有意義,對歷史使用者而言,長期使用就是最好的證據。

對違規使用者而言,環境屬性與歷史使用有其侷限,尤其是成本考量下,環境敏感區往往是低地價區,入門檻低。

使用分區的制定除了考量環境屬性外,也要將人為需求與計畫成長納入考量,也因為如此才有可能創造可發展區,容納新開發行為與公共設施用地。

 

土地使用分區層次分析

一般土地使用計畫可以分成四大部分: 發展目標值、土地使用分區、公共設施用地及執行機制。發展目標值是人為需求的體現,通常以計畫人口、觀光人口、產業人口等指標呈現,且通常呈現未來性與成長性。土地使用分區及公共設施用地構成土地使用計畫的核心,兩者互為搭配,規模、區位與分布情形則由規畫專業者根據社會、經濟、政治、文化等需要與機會等分析,提出草案作為核定的依據。一旦核定後,執行機制就扮演重要角色,包括落實公共設施用地的開闢及落實分區管制規則的實踐。

以此為本,檢視現行國土計畫功能分區,我們發現根本不存在如此的邏輯,也因此很難深入檢討之。

 

加減法之外

加法哲學一直受到政治的喜愛,多一條路、多一個學校誰不喜歡,除非增加的是鄰避性設施,否則追求成長與增加似乎已經主流顯學。

減法哲學則不然,因為把增加的拆除滅失立即衝擊財產權保障與既得利益等關卡。

變更與變魔術是否相同?國土計畫不是憲法,也不應該是憲法,計畫存在的價值就在於動態調整的彈性,過度彈性導致失序,過度剛性則容易妨礙創新,變更的價值在於變魔術般的能力,這是創新與正直的結合,也是分工合作、跨域整合的必要。

 

亂中有序、亂中找序

國土發展失序並非危言聳聽,農地工廠與農舍、坡地濫墾開發、海洋資源耗竭等名詞並非第一天現身,就如同早期夜市一桶水主義也是多年的改良才進化升級。台中市國土計畫雖無須自比夜市台中,但是如何在亂中找序,進而建立可上軌道的土地使用倫理與秩序顯然是重大課題。

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