在台灣,土地發展權來自政府的賦予,尤其在都市計畫區,這是從1900年日本人市區改正計畫至今延續的傳統,都市計畫範圍內土地被設定一個發展總量,多數以計畫人口呈現,然後根據該發展總量,進行住工商等可建築用地的分派,理論上,這些土地使用分區的發展量(樓地板面積)加起來要與計畫人口相當,搭配適當的道路公園等公共設施用地,構成一個生活區。

這是理性規劃的理想。只是,這個發展權分派理想在非都開發許可、過小細分區及公設容積移轉等變數的干擾下,經常受到誤解,甚至扭曲。

為了實踐發展權,都市計畫利用徵收、區段徵收及市地重劃等手段,進行土地整體開發。在此之前,計畫只是書面與圖面作業,沒有執行的壓力與現實。

執行工具是為了達成規劃理想,沒有工具,規劃只是藍圖。問題是,執行程序正義這時候卻被掛上土地正義的帽子,變更農地為建地,成為罪惡的代名詞。

現實面呢? 社會前進退步的方向誰決定?誰能決定?甚麼時候決定?有些議題可能比較簡單,例如部分地區或聚落道路狹小,影響安全,透過計畫可以劃設道路用地,在此過程中,規劃者與地方政府經常面對一個明顯的難題: 只徵收道路用地,或者劃設更大範圍,以重劃或者區段徵收方式,拉高地價,並且無償取得道路用地,並且完成道路開闢工程,前者影響的是道路用地地主,後者影響的是道路範圍內更多的地主,這些地主透過捐地方式,換取可建築用地的發展權。

上述步驟大概就是過去至少三十年來,台灣各大都市採取的發展模式,在現實面的確創造了不少土地財富,也完成不少公共設施用地的取得與開闢,我們身邊的公園變多了,學校變多了,現代化的氛圍充斥在都市各角落,甚至對比出老舊社區與聚落缺乏公共設施的窘境。

這樣的發展權釋出真的只有利多,而沒有弊端嗎?答案當然是否定的,只是在現實面,進步的外表確實吸引人。

直到最近,台灣社會開始對老舊空間去除出現反省的聲音與抗爭,這時候我們才發現,發展權釋出的弊端已經愈來愈明顯了,我們的都市計畫區可容納人口早已超過現況人口,且在可見的未來,除非移民與人口政策有重大突破,否則這些新增加的發展用地應該不可能被填滿,或者被充分利用。

我們來到再現的現實,發展權可能收回嗎? 待續

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