台中學研究中心

2016年1月6日公告的國土計畫法，七大立法目的，彼此間是否真的環環相扣，或者彼此抵消，說真的，規劃者、主管機關與地方政府還在摸索中，理想情境當然是七大目標緊緊扣連，最壞的狀況是顧此失彼:

1. 為因應氣候變遷，

2. 確保國土安全，

3. 保育自然環境與人文資產，

4. 促進資源與產業合理配置，

5. 強化國土整合管理機制，

6. 並復育環境敏感與國土破壞地區，

7. 追求國家永續發展 。

從2016年至今，台灣社會開始摸索掙扎，甚麼是國土計畫?對你我他的生活會有何影響。

2018年4月，行政院通過了第一版全國國土計畫，擬定機關是內政部，本來是厚厚的一本，歷經多次修改後，只剩下116頁。原本大家擔心的各縣市農地總量分派表格被消失，徒留74到81萬公頃的農地總量，看似具體、卻不知如何落實的具體數字。

從2018年至今又兩年多了，18本送進內政部的縣市國土計劃終於在今天審議告一段落，接下來的2~3年又是另一個里程碑，各縣市將根據審定的國土計畫功能分區圖，落實在圖面上，落實在台灣1,550多萬筆土地上。很可惜，台北市與嘉義市沒有搭上這班縣市國土計劃列車，下階段他們應該不會缺席了。

18本縣市國土計劃達成了甚麼呢?

1. 18個縣市應該都是有史以來第一次完成一份全行政區法定空間計畫，不管過去有過多少努力，縣市農村再生總體計畫，縣市景觀綱要計畫，縣市綜合發展計畫等，這些曾經的努力到頭來都只是規劃者參考、抄用的資料，多數應該已經在書架上發霉了。這次的縣市國土計劃則不然，一旦通過審議，即成為法定文件，也將成為未來各方攻防的依據。做得好的計畫，未來推動相關方案必然會比漏洞百出的計畫來得順利。審議單位與幕僚單位的把關充分嗎?這點我沒有信心。

2. 18本縣市國土計畫加起來的計畫人口多少呢?這點我沒有計算，但是幾乎可以確定一點，會比現在多一點，即使國發會三申五令的宣告，台灣已經走入人口負成長時代，回到縣市層級，那一個縣市長願意提出一份人口負成長的國土計劃呢?基於這樣的現實，總計畫人口當然會比現在多一點，有些縣市(桃園)多比較多，有些縣市(南投彰化等)至少維持平盤。合理嗎?在政治現實面當然合理，在規劃實務面，其實還好，人口負成長的縣市，當然有權利期待透過產業區及刺激方案的研擬與推動，該管縣市的人口會有機會正成長，至少維持平盤。

3. 農地總量加起來應該會跟74-81萬公頃差不多，只是加起來的農地素質如何，大家眾說紛紜。因為農業主管機關在整個審議過程似乎偏好第一種農業區，好像除此之外的農地皆屬非優良農田，可有可無?很可惜地，當大家聚焦於農地總量之際，沒有任何縣市針對其劃設的各類農業區提出農產品數量及產值的推估，也就是說，我們似乎只擔心農業區土地被畫到城鄉發展區，但是卻無能說出，劃設這麼多的農地到底能夠生產出多少農產品，這些農產品是否能夠滿足農地主的經濟需求。農地總量真的愈多愈好嗎?當垂直農業、精緻農業等產業紛紛出籠之際，無限上綱地喊打農地總量，將私人農地綁在農用框架內，看似合理，執行上真的容易嗎?

4. 住商用地劃設的年代已經成為過去式，這點各縣市心知肚明。然而對人口成長縣市，例如桃園市與台中市等直轄市，他們當然還在期待住商用地的增加，以期裝填繼續湧入的人口，只是第一版的縣市國土計劃涉及成長管理部分，各縣市皆很理性地條例具體策略，一方面調降既有都市計畫區過度樂觀的發展權及計畫人口、另一方面有限度地抑制非都市土地的開發熱度，然後大家將重心放在鄉村地區整體規劃的新想像，這也是第一版縣市國土計畫審議最後最具共識的項目，台灣的鄉村地區真的有問題，農村再生推了多年，如果國土計劃框架下的鄉村地區整體規畫可以加把勁，設法在鄉村地區進行必要、有限度環境改善及公共設施增設等作為，或許，或許，有些鄉村地區會成為台灣下階段迷人的新天地，或許，或許。

5. 少了住商用地的蠻天喊價，第一版的縣市國土計劃多數聚焦在產業用地的畫設與儲備，這部份具有高度共識。18本縣市國土計話應該少說也增加了數千公頃的產業發展用地，這是經濟部總量3311公頃之外的地方新期待，不管是台商回流，前瞻基礎建設、還是其他想的到的國家與地方重大建設，從南到北，各縣市皆有新增的產業用地，值得期待嗎?應該這麼說，市場考驗才要開始，供給面或許不容易，需求面才是王道。

6. 違章工廠，農地誤用等問題在第一版縣市國土計劃也有特殊區塊，面對問題才能解決問題，這次中央的態度很明確，鼓勵縣市政府盡量劃設，這些安置區可以不受總量管制，也因為如此，地方政府在這部分的作為四平八穩。多數縣市政府分別在都市計畫區及新增發展腹地畫設為違章工廠安置區，這是無法逃避的審議重點之一。

7. 國土復育區?這是縣市國土計劃少見的項目，主要原因還是在於中央主管機關的顏面問題，容我不多說，反正就是，畫了也等於沒畫，建議性質大於實質意義，講白了，國土復育所需要的資源，幾乎所有地方政府皆舉投降雙手，有劃設的當然是希望多些中央資源挹注，問題是，既然要中央相關部分負責，中央單位怎麼可能讓地方搶到功勞，當然會抗拒地方建議方案。

8. 跨縣市國土計劃、國家首都圈國土計畫、遷都國土計劃想當然爾，沒能在第一階段縣市國土計劃被討論，個人還是期待未來兩三年有機會露出些許曙光。至於縣市國土計劃涉及的財務計畫?這是大哉問，供給面的畫設及虛擬的需求是當務之急，至於錢在那裏?畫設大餅後的財政排擠效應，各地方政府當然要自己想辦法克服。

2020/9/14 星期一下午，18本縣市國土計畫審完了，接下來，誰會先完成國土功能分區圖呢?2022/2023/2024，再見了。。。是這樣嗎?未來兩三年，大家畫圖的過程中，接近上帝旨意的土地管制規定是否會重回非都老路，密密麻麻地允許條件、附條件許可、正面表列、負面表列，是否會再次自廢國土功能分區武功，我們還是要注意一下下。

整體而言，這次的縣市國土計劃還是多給了各縣市額外的發展權，既有發展權也無能一次回收作廢，在此基礎下，我們可以預見既有的計畫與開發模式還是會延續下去，新的開發想像與創意或許有機會在新畫設的城鄉2-3地區出現，這些新增加的發展權當然不能重蹈炒作土地的錯誤，2030SDG綱領是國家與地方發展的重要指導，大家還是要聽老師的話，自省再出發，而不是走回老路。同樣地，中央擬定全國一致性管制規則的時代已經落伍了，國土功能分區沒有那麼偉大，地方人學習治理地方，彈性當然很重要，過去我們總是將彈性與濫權圖利畫上等號，總以為中央一條鞭才是正道。

時代不一樣了，真的。

2020/9/15 上午側記

農地需要多少?農地總量應該設在那裏?原來中央唯一需要糧食的農糧署對於被強押入農地補助很有意見，或許他們認為黑貓白貓，只要能生產稻米的農地持續存在，干卿何事，每年80多億元的休耕轉作補助，竟然這麼象徵性。每年上百億元農田水利投資，原來只是參考用。農地主管機關與農地需求機關，竟然差這麼多。

                       台灣的土地 (非都、都市)