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台灣一二三四五

曾經，在台灣開發史上有過這麼一個說法: 一府、二鹿、三艋舺，大家朗朗上口，台南府城、鹿港及大稻埕商業貿易，至於第四呢?有人說四北斗，有人說五就是芳苑，沒錯，就是鹿港福興的南方小鎮，王功漁港的所在地， 番仔挖/芳苑鄉，這個人口約3萬多人，面積9000多公頃的濱海小鎮，在台灣開發史上似乎曾經佔有一席之地，作為鹿港外圍港口，你儂我儂，鹿港不榮，芳苑莫何。

芳苑鄉在1980年代人口曾經來到4.5萬人高峰，30多年來，境內人口呈現下降趨勢，目前已經不及3.4萬人。然村莊數達26，聚落細分程度高，可見其過去的繁榮景象。2018年芳苑海牛登錄為國寶級無形文化資產，芳苑潮間帶牛車採蚵文化，這是地區的驕傲，也可能是重要的觀光資產，只是芳苑有準備嗎?

芳苑都市計畫

在這樣人口持續外流的鄉鎮，我們要問: 都市計畫能做甚麼?做過甚麼?有何未來性?

芳苑鄉都市計畫1974年3月4日公布實施，面積約208.4公頃，計畫人口9000人，其中農業區135.6公頃就佔了65%，也就是說，真正的都市發展用地大概只有72公頃左右，包括25.5公頃公共設施用地，38.9公頃住宅區，還有一處4.4公頃工業區，算小而美，或者說，算是沒有任何企圖心的計劃區，見仁見智。

1970年代擬定的都市計畫有一特質: 成長樂觀，那是一個人口快速成長的年代，也是台灣各區域間人口快速流動的時代，為了因應大量人口需求，1970年代台灣地區創造了三百多個大小不一的都市計畫區，只有計畫，沒有執行工具，隨便畫畫，牆上掛掛，畫完就停擺。

芳苑都市計畫在1987年12月完成第一次通盤檢討，1998年8月完成第二次通盤檢討，之後就被晾在那哩，直到2012年才又啟動都市計畫圖重製與第三次通盤檢討，二通與三通距離14年，這期間芳苑有任何變化嗎?答案是，有的，人口快速流失中，加上產業基礎不足，地方因應方向不清楚，誰願意來此定居呢?

三通部分，雖然芳苑鄉都委會早於2015年8月就審議完成，彰化縣都委會卻要等到4年後，2019年9月才在248次大會審議通過，送到內政部都委會後，2020年6月才召開第一次小組會議，預計還要審查多久呢?案情複雜嗎?第三次通盤檢討後，芳苑都市計畫會活起來嗎?七年了，只佔全鄉面積不到3%的都市計畫區，約10%人口居住於此，都市計畫真的有影響嗎?有理想嗎?

第三次通盤檢討

第三次通盤檢討看起來先自廢武功了(有人會說，這是務實作法)，計畫人口直接砍掉5500人，降到3500人，理由是，過去40多年來，計畫區人口並沒有太多的變化，9000人是不切實際的數字，然後呢?慢慢地等人走光?誰來關燈?誰來創生?

再這樣下去，芳苑都市計畫的未來是甚麼?芳苑鄉的未來又是甚麼?未開闢的道路還要開闢嗎?劃設三個鄰里公園多年來皆沒有開闢，還要繼續存在嗎?還是乾脆解編，回歸私有、私用(農業區?)?

僅有的國中與國小用地，還會繼續存在嗎?或者考慮整併為一，甚至納入長照體系?殊不知，芳苑國小全校只剩下不到百位學生，每年級一班，芳苑國中每年級還有三班，全校學生加起來不及兩百人，再這樣下去，芳苑的市中心還會有人嗎?會全部搬到鄰近的二林嗎?畢竟，二林至少還有個高中可以吸引人，不是嗎?

芳苑的中心商業區雖然只有2公頃多，四個街廓外加一個市場用地，現況卻呈現沒有商業的現象，這是地方發展衰退的表象，還是病灶?如何解讀?閒置多年的商業區土地為什麼沒有商業機會?是區位問題，還是土地權屬複雜影響所致?這是通盤檢討可以討論的課題嗎?

三個鄰里公園面積加起來約2000坪，說大不大，幾十年下來卻一個也沒有開闢，私人土地被劃作公園，誰的錯?要解編還地於民嗎?還是另有想法?這類問題要再定期通盤檢討處理?還是丟到全縣公設專案通檢處理?解編公設的回饋比例真的要根據全國，甚至全縣一致性規範嗎?還是可以根據地方實際民情，進行必要的調降。剩下還有將近8公頃未開闢的道路用地，是否乾脆一併解編，一了百了，都計何用。。。

小而美的芳苑都市計畫多年來顯然沒有受到重視，當小鎮往觀光產業發展的時候，來來去去的人潮與人流要在此停留多久?住在那裏?吃在那裏?小而美的都計區結局會是甚麼?走入歷史不好嗎?既然沒人疼愛，又何必戀棧都市計畫法?

芳苑可能透過都市計畫檢討找到文藝復興的動能嗎?還是，這是一個錯誤的命題，因為都市計畫的出現本身就是一個錯誤的開始?

我們如何從規劃史的角度看待台灣各地小而美的鄉街計畫?安樂死之外，還有甚麼可行、可創生之路徑?大哉問。

台17外環道到台61西濱高架道路的衝擊

芳苑都市計畫本來應該只是一個小而美的計劃區，有一個兩公頃多的商業中心，外加一個中學與小學，因為突來的台17外環道，寬25米，長1.1公里，這條劃過東側農業區的道路，不知誰畫的?目的何在?總之，事後諸葛看來，對地方幫助不大。

距離芳苑都計區不遠的芳苑工業區其實規模不小，1982年設立至今，面積160公頃，工業用地高達106公頃，就業人口超過四千人，這些人住那裏?這些人的小孩到那裏上學，最靠近工業區的芳苑都市計畫區(2公里)，為什麼沒有受到影響?這些人會想到海邊採蚵退休嗎?

芳苑都市計畫區西側臨台灣海峽，只是在海堤邊，這幾年起造了一個西濱快速道路，這條高架路就這樣畫過都市計畫區的西側，不屬於都市計畫區，卻對都市計畫區的生活品質有著極大衝擊，很可惜，這裡沒有便利的交流道。

高架道路的下方曾經發現過以前國共對立時期興建的機關槍崗哨與碉堡，這些冷戰遺跡也隨著道路工程走入歷史中。開在高架道路上看到的普天宮，挖靠，這不是普通的廟宇，這是羅馬競技場等級的信仰中心，只是我們只知道將其劃設為宗教專用區，面積2.6公頃，然後呢?周邊的農地繼續農用，對面的海堤繼續聽浪，隔壁鄰居西華宮繼續在農地上找尋春天。

最後，都市計畫不是萬能，但是都市計畫通盤檢討的現況調查作業如果如此隨意與方便，一次又一次的檢討，我們只會丟掉更多的資產與地方認識，這應該是三通最可惜之處吧。

芳苑工業區佔地上百公頃，1982年開闢至今已經快40年