一、前言
進入各縣市國土功能分區圖確認階段，大眾關心焦點開始放在非都市土地之可建築用地如何順利被更新，或者說被轉軌到新的土地分類，轉軌國土功能分區後的個別允許使用及容許使用，這些轉換過程是理所當然，還是充滿變數?
這些當然是受到高度關注的課題，但是這些真的是重要課題嗎?國土功能分區架構真的能夠直接對決、一塊土地、一塊土地被處理嗎?
本文嘗試從都市規劃及國土規劃角度檢視這類議題，並且提出個人淺見。
二、規劃的目的與功能
國土規劃的目的是安置既有權益，不計任何影響?不考慮配套公共設施用地嗎?當然不是。安置既有權益是管理工具、法律名詞，並非規劃作為。
規劃是權利與義務的組合體，規劃創造發展權及限制權利的同時，也對特定地區內特定土地行使義務匡列。
比如說，一塊農地被劃設為住宅區，這是發展權賦予，但是該土地要變成可建築用地前必須要有進出基地的道路，道路用地誰來提供呢?道路是公共設施用地，要用誰的地呢?
都市計畫法46條提供共共設施用地取得三個路徑:徵收、區段徵收及市地重劃。徵收是由政府編列預算，並由道路沿線住宅區地主繳交類似工程受益費方式，達成道路用地取得及開闢。區段徵收及市地重劃則是將道路用地取得及開闢的義務轉嫁到所有沿線具備發展權的土地上。
換句話說，規劃的目的是為了創造可供居住的生活環境，達成這項目標的工具就是將義務轉嫁到規劃區內土地，盡了義務之後才能享有開發的權利。沒有公共設施用地，區內土地無法開發，勉強開發了也沒有合宜出入動線及鄰里性公共設施，包括公園、綠地、學校等。
基地開發是個人對土地處分的想像，規劃的功能是在促成個別基地開發的同時，創造一個合理的生活區，這個生活區的達成需要計畫範圍內所有土地的共同負擔與參與才能達成。
在此基礎上，規劃的目的是透過公共性的創造，進而促成私人利益的提升。公共設施，例如線性道路，是規劃的核心功能，這是個體無法獨力完成的工作，透過規劃程序才能集結多個個體，形成整體與經濟規模。
三、非都市土地可建築用地轉軌/更新國土功能分區
要順利轉軌都市計畫區外，鄰近鄉村區內外之可建築用地，首要考量不是將此類土地直接轉軌農四或城2-1等功能分區，而是要先將這些可建築用地聚集區的進出道路、公共設施用地等共同負擔納入轉軌條件，包括是否，
- 擴大該聚落範圍，納入周邊農牧用地、既有交通及水利用地，組成一個權益義務範圍區。
- 要求甲乙丙丁建等類型土地，在未來改建階段，直接保留一定百分比土地，提撥入地區公共設施用地儲備，或者繳交代金貢獻地區公共設施用地取得與開闢。
長期以來，非都市土地發展權只有靜態數字(建蔽容積規範)，缺乏動態考量，考量多數縣市國土計畫並沒有分派新的發展權(計畫人口)到非都土地，既然如此，直接轉軌代表沒有增減。
殊不知，所謂規劃程序的應用，要先減，才能加。只增不減的時代早已過去，這是新一代國土計畫要記取的教訓。
功能分區不是各自獨立、互不隸屬的概念，而是創造共同體的重要作為。只討論甲乙丙建轉軌，不討論配套公設及共同體(the common))，等於否定國土功能分區的功能，保育、農業、城鄉皆須在具備公共設施的基礎上才能開展。
國土計畫的目的是打造共同體，進而允許個別土地使用差異性，只討論個別土地屬性分類轉軌，缺乏共同體的討論，到頭來，一處又一處的個別使用，何來整體性?何來鄉村特質可言?
以甲種建築用地分布為例，全台灣甲建1.1萬公頃，將近6萬處，絕大多數甲建規模不及1公頃，但是縣市間差異大，以新北市及彰化縣比較，兩地之1-5公頃甲建規模及處數差了將近20倍，共同體概念若能在彰化縣鄉村區甲見得到實踐，即使只有10%公共設施用地的增加(規劃作為、共同體義務)，我們幾乎可以期待，十年後的彰化縣鄉村區內外將會出現截然不同的風貌與內涵。
表一、非都市土地甲種建築用地規模與處數統計
四、縣市國土功能分區轉軌三大建議
個人認為，現階段的目標是順利處理非都土地遺留的問題，在轉軌過程中，使其定位清楚，具備共同體，展現應有的聚落活力。
首先，先降後先將非都土地容積率降低到180以下、建蔽率適度提升到70，據以宣示農業發展區及非都土地低密度發展屬性，讓城鄉發展區活力得以釋放，甚至受到重視。
其次，轉軌過程要先減，才能增，增加發展權要有配套，比如說，鄉村地區整體規劃或類似之具體需求計畫。此部分應該以鄉鎮市為整體規劃單元，非不得已才以縣市為總量權衡單元。
第三，以保育優先及排除農業干擾為重要目標，國土保育區及農業發展區等功能分區內涉及過往存在的既有農建地、違規使用等事實，一旦證明這些需求存在的必要性與功能性，配套作為應該在不增加發展權的前提下，優先劃設集中安置區，以就近、就地為優先考量，如此一來才能排出零星式干擾，促成保育及農業健全發展。
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