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《國土計畫法》日前通過修法，內政部於二○一八年公布全國國土計畫後，各縣市政府必須在二一年前劃設國土保育、海洋資源、農業發展與城鄉發展等分區，內政部審查通過後於二五年上路，以便未來實質管制，落實農地農用。

掣肘國土計畫實施的一大原因來自農業縣市的抗議，農業用地免徵地價稅與土地增值稅，優良農地限制又多， 反而難以轉型成都市計畫或工業區用地。所以前嘉義縣長張花冠才慨嘆：「嘉義縣老、苦、窮，離天堂近，離台北遠，快被中央遺忘了！」

中央與地方政府的期待有多大的落差呢？內政部與農委會曾統計，屏東縣應保留八萬公頃農地，其中四．一萬公頃是禁止其他產業設施使用的第一類農業用地，也就是優良農地；不過屏東縣政府卻只保留四千公頃優良農地，其他則是納為管制較寬鬆的第二類農業用地。

另外一個農業大縣雲林縣則劃設七．三萬公頃，雖與農委會的評估數值不相上下，但當天參與審查會議的地方官員表示：「應將農業權入憲，給地方發聲的機會。」建議中央主管機關給予農地所有權人必要的補償，彌補因為開發受限所造成的經濟損失。

台南市雖然率先劃設了四萬公頃的優良農地，不過農委會從圖資發現，市政府劃設的安平港歷史風貌園區、台灣三部曲歷史文化園區ＢＯＴ案與七股都市計畫等地，可能與現有優良農地重疊，恐怕發生農工商搶地的狀況。

內政部兩年前原本希望控管全國農地總量，指定各縣市分配，卻出現人口少、稅收短缺的農業縣反而要劃設農地的現象，譬如台南、屏東、雲林和嘉義都分配超過七萬公頃，台北市卻是○。也曾有人拋出購買「農業權」的構想，最後因為涉及國家財政改革而沒有下文。

不論是個別農戶或是地方財政機關都憂心農業收入會低於工商業發展，因此不敢也不願土地被劃入農業用地。農地無法農用已是台灣長期的結構問題，農村人口凋零、農地休耕荒廢，等著被劃入都市計畫與工業用地，待價而沽。

民間對於劃設農地始終存在疑慮，審查委員與農委會官員澄清，除了維持一定的優良農地，被畫為第二類、第三類的農地也可以發展農產品加工業，並不只限於農耕；官員認為，地方政府應找出自身土地優勢，若能提升縣內的加工或生技園區發展，就能保護農地及提高農民收益。

大家吵甚麼?真的有交集嗎?

一、計畫人口代表的意義正在消失中、計畫人口延伸的發展權過於狹隘

計畫人口概念原本適用於發展總量的計算與發展權核發，根據全國國土計畫及全國區域計畫，台灣都市計畫區範圍內都市發展土地面積約20餘萬公頃，總計畫人口2,512萬人，現況人口1,873萬人，以此為本，現行都市計畫核發的發展權已經遠大於需求，人口萎縮的縣市根本沒有新增住工商發展腹地的空間。

台灣都市規劃體系長期以計畫人口作為發展權核發依據，然而非都市土地卻不受此規範，而以開發許可審議制度核發個案發展權，此舉導致都市計畫區部分土地閒置，非都市土地個案開發及違規使用反而盛行。能用的土地沒人用，不好用的土地大家搶著用，這種亂象絕非嚴格執法即可消除。

二、人口衰退地區缺乏發展的困境

以雲林縣為例，50年前人口高達80餘萬人，如今已經下降到低於70萬人，在現行規劃體制下，根本沒有新增開發地區的動能，簡單地說，只能坐以待斃，此現象充分說明現行規劃體系設定計畫人口上限的盲點，亟待進行中的雲林縣國土計畫能在計畫人口設定及分派有所突破。

三、透過空間發展權活化生存權的可行性

剛公告的雲林縣國土計畫將未來人口總量設定為68萬人，宜維護農地面積高達8萬公頃，幾乎占全縣面積2/3，扣除掉國土保育地區2萬公頃，城鄉發展地區面積約剩下2.9萬公頃，約全縣土地1/5強。如此的空間布局代表農業用地的使用種類分派將直接關係下一世代雲林人的生存發展。

四、農地發展權的內涵

農業用地發展權不應該被持續框架在計畫人口與建築發展權之下，真正的農地發展權應該以農工商產業鏈為主軸，允許適度的工商活動在農地上合理進行，這才是雲林縣農地發展權應該爭取與實踐的內涵。

農業發展、農地發展，這是權利，還是義務?

從台灣開發史檢視，擁有農地是財富的象徵，透過引水灌溉，荒地變成良田，良田耕作收成變成經濟來源，這是幾百年台灣社會的寫真，曾幾何時，農地農用天經地義，幾乎沒有太多爭議。

如果種田可以養活一家人，誰願意他想呢?當種田沒有辦法養家活口時，農地只能農用變成禁忌。

我們從1958年發起農地重劃，幾十年下來，將近四十萬公頃農地的生產效率大大提升，農業基礎設施日益健全。到了今天，事實還是如此嗎?