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根據國土計畫法第3條定義，國土功能分區係指基於保育利用及管理之需要，依土地資源特性，所劃分之國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區。

兩個名詞值得注意。

1. 保育利用及管理需要，保育與管理是聯合名詞，還是各自獨立的名詞。

2. 土地資源特性，只能分成四大類功能分區嗎?

地主意願算甚麼?土地所有人對自己土地的利用程度及利用方向只能由政府單方面決定嗎?

既然只是依照土地資源特性所做的土地分類，為什麼會逕自轉成功能分區，甚至進一步成為管制分區?

從功能分區到管制分區

功能分區是供給面作法，管制分區除了要參考供給面特性外，還要考慮人的部分，也就是需求面。

擁有優良農田者，不一定想耕田。同理推之，沒有優良農田者，想耕田，除了交換土地外，也可以透過設施改良，達到耕作的目的。

供需之間如何調和?

答案就在每項功能分區的次分區，例如農1-1或者農4-1。

農1-1代表在農一功能分區，依據地主需求或意願，允許非農業使用，且獨立存在，隸屬農業部門管轄。

農4-1代表在農四功能分區，依據地主需求或意願，允許非農業使用，但是隸屬鄰近農四聚落生活的一環，隸屬內政部管轄。