台中市惠來遺址
根據文化資產保存法規定，地方文化資產的認定必須經過地方政府組成的審議委員會審議通過，報請主管機關核定公告後，才具備法律效力。
台中市惠來遺址於2002年5月被意外發現，經過兩年多的考古專業投入與鑑定，終於在2006年3月得到台中市政府組成的遺址與古物審議委員會認可，根據委員會資料，委員一致認為惠來遺址的文物豐富性、保存完整性及具同類型遺址數量的稀有性等均極具價值，最後決議將惠來遺址指定作「市級遺址」。
然而該審議結果送到市政府後，台中市長卻表示: 都市發展與文化保存可以相輔相成，市府傾向興建一座具特色、文化意義、對七期重劃區發展有利的博物館，但前提是中央必須出錢購地，如果中央不肯幫忙，市府必須重新考慮。
換句話說，台中市長對於審議委員會的結果傾向不採納，這個態度也與文建會於2006年4月7日公布之行政命令闡釋文化資產審議結果僅供行政首長參考有異曲同工之處。
也因此，台中市惠來遺址從2006年3月被建議指定為市級遺址後，並沒有被正式公告為市定遺址，台中市政府只在2008年初將惠民段144號抵費地及周邊土地一併納入遺址列冊，進行簡易公園建造及遺址監管保護。
本研究的目的是探討法定遺址審議委員會之決議是否具備行政約束力，地方政府主管機關能否選擇持續不作為。
遺址的認定與保護機制
文化資產保存法第37條規定，主管機關應普查或接受個人、團體提報具遺址價值者之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。遺址的產生程序主要係經由主管機關主動普查發現，或者個人或團體提報具遺址價值之申請，並經由一定法定審查程序，確認該遺址的價值後，納入公共系統進行列冊追蹤。
文化資產保存法第40條規定，遺址依其主管機關，區分為國定、直轄市定、縣 (市) 定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣 (市) 定者，並應報中央主管機關備查。
這是遺址認定的最主要條文，沒有通過審查指定與公告者，不能被認定為法定遺址。主管機構透過審議委員會審議結論，進而辦理後續公告事宜，公告後再報請中央主管機關備查。就目前國內運作機制而言，地方公告之遺址由文建會文化資產總管理處進行全國性登錄作業，中央機關並沒有否決權，只有備查權。
另外第41條規定具遺址價值者，經依第37條規定列冊處理後，於審查指定程序終結前，直轄市、縣 (市) 主管機關應負責監管，避免其遭受破壞。在確認遺址價值未完成前，疑似遺址也應受到監管保護，以免審議完成後，該遺址已經喪失原有價值。為了完成此一監管動作，根據42條主管機關應該擬具遺址管理維護計畫，進行監管保護。前項監管保護，必要時得委任、委辦其所屬機關 (構) 或委託其他機關 (構) 、登記有案之團體或個人為之。
又文化資產保存法第6條規定，主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。指定登錄委由專業者組成的審議委員會擔任之，並且提出審議結果。該委員會審議結果也是後續公告作業的主要依據。
遺址保護機制
文化資產保存法第43條規定，為維護遺址並保全其環境景觀，主管機關得會同有關機關擬具遺址保存計畫，並依區域計畫法、都市計畫法或國家公園法等有關規定，編定、劃定或變更為保存用地或保存區、其他使用用地或分區，並依本法相關規定予以保存維護。前項保存用地或保存區、其他使用用地或分區範圍、利用方式及景觀維護等事項，得依實際情況為必要之規定及採取獎勵措施。劃入遺址保存用地或保存區、其他使用用地或分區之土地，主管機關得辦理撥用或徵收之。
遺址主管機關可以透過遺址保存計畫會同相關主管機關採取整合性作為，以維護該遺址的完整性，這部分包括該類遺址的用地劃定與變更。透過保存計畫，文化資產主管機關可以修改其他法律規定，指揮其他機關進行必要的協助，達成保存遺址的目的。
補救措施
根據文資法第101條規定，直轄市、縣 (市) 主管機關依本法應作為而不作為，致危害文化資產保存時，得由行政院、中央主管機關命其於一定期限內為之；屆期仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得逕予代行處理。
這是針對地方不作為所研擬的救濟條款。當行政院及中央主管機關發現地方主管機關應作為而不作為有導致該文化資產受損之際，可以主動介入要求地方主管機關於一定期限內有所作為，期限內仍然沒有作為者，中央機關可以將地方主管機關權限予以凍結，直接代行處理之。換句話說，地方主管機關對於地方文化資產的指定、公告與保存同時具有應作為的權力與義務，當兩者不相符之際，中央可以取而代之。
審議結果的效力分析
文資法第40條規定主管機關必須先進行遺址的審查指定作業，就操作面而言，地方政府必須先普查或接受個人與團體提報具備遺址價值的申請作業，完成後，由主管機關組成審議委員會進行價值認定的審議作業，審議結果如果是該遺址具備被指定的價值，主管機關必須辦理公告作業，才算完成法定程序。
在立法實務面，由行政院院會通過之法律草案，如經立法院三讀審議通過，總統必須在一定期限內公告該法律才能完成立法程序。同理論之，由地方研擬的都市計畫草案，歷經地方與內政部都市計畫委員會審議通過後，交由地方主管機關辦理公告才算完成法定程序。然而中央都委員對地方都委會審議結果則擁有修改權，換句話說，地方審議權並非終極審議，中央都委會握有絕對審議權，中央審議結果如與地方審議結果有明顯差異，地方政府必須根據中央審議結果進行公告，不能採取不作為。審議代表不同專業的把關機制，基於尊重專業的原則，審議委員會的決定必然受到主管機關與行政首長的認可，否則形同行政凌駕專業，除非該事權涉及上下級政府之權力分工。例如，一審法院之審判結果需得到二審與三審法院的認可方可定案。
然而行政主管機關或首長能否擱置審議決議呢?從文資法第40條條文解讀之，主管機關只是配合辦理公告作業，辦理兩個字代表遵照決議，完成行政程序之意，公告與否不應該影響審議結果。且文資法並沒有賦予中央機關推翻地方審議結果的法源基礎，地方審議結果屬於終極審，地方政府必須依照地方審議委員會審查決議執行之論述，概無疑義。
台中市惠來遺址的文化發現、歷史考據
根據參與惠來遺址考古挖掘作業的國立自然科學博物館人員表示，惠來遺址的出土物中，人工遺物包含陶器、石器及玉器，自然遺存包括獸骨（鹿骨、兔骨、野豬骨、狗獾骨、食蟹獴骨、魚骨），和植物（苦楝、梅子、稻米、圓果青剛櫟、油葉石礫）等。從遺物器型比對分析和科學定年結果得知，惠來遺址包含牛罵頭文化（4500~3500 BP）、營埔文化（3500~2000 BP）和番仔園文化(2000~400 BP）等三層文化。
出土的綜合遺物與遺存証據，證實台中市至少經歷過新石器時代和鐵器時代，先民的生計活動從採集游獵到農耕。由於在與西班牙、荷蘭及漢人接觸之前，台灣缺乏詳細的文獻記載，惠來遺址的發現，使台中市歷史一舉上推四千年，對於台中市的城市發展史重要性可謂不言而喻。自「濁大計劃」以降的考古研究已大致形成台灣中部地區（大安溪至北港溪之間，中央山脈以西部分，行政區包含部份苗栗縣，以及全部的台中縣市、彰化縣、南投縣、雲林縣）的史前文化架構，惠來遺址的出土，正補足了大台中地區「失落的一環」，對於整合中台灣史前資料將起相當重要的串聯效果。
科博館人員依照「台灣地區考古遺址定等評價標準」之九項重要性評估後，建議將144號抵費地先指定為市定古蹟並進行局部現地保留，未來朝遺址公園或遺址博物館規劃。
台中市惠來遺址審議未公告案例分析
台中市文化局於2006年3月召開遺址審議委員會，並且做成決議建議市政府將其指定為市級遺址。然而至今已經將滿四年，指定作業卻因為主管機關沒有完成公告作業，以致惠來遺址的法定地位至今不明。
然台中市文化局於2008年12月8日回覆市議員有關144號抵費地惠來遺址合法性問題時，提出所謂「係屬諮詢性之本質」的概念 ，文化局認為遺址審議委員會於2006年3月作成的指定遺址決議對市政府並沒有絕對約束力，可以選擇忽略之。
該函覆中亦指出，
1. 台中市文化局考量專家學者及各界對該地是否為惠來遺址精華區及保存方式意見仍有分歧，
2. 且出土遺物資料完備性不足，為避免對遺址造成不可逆之破壞，市府暫以最小密度開發之遺址公園作為規劃方向，且持續發掘鄰近區域出土遺物，以審慎周延的態度評估保存惠來遺址的最佳方案。
3. 最後該函文也說明市府已經建立列冊及監管機制，確保遺址沒有也不會受到破壞。
然而該函文所言之意見分歧並沒有任何的佐證資料，從科博館及十三行博物館研究資料顯示，台中市各界對於惠來遺址的保存已經具備高度共識。至於保存方式，目前兩個委託研究單位皆一致建議現地保存，並沒有其他分歧的意見。至於資料完備性不足更是嚴重誤導之言詞，因為2006年3月的審議結果為:「惠來遺址的文物豐富性、保存完整性及具同類型遺址數量的稀有性等均極具價值。」
換句話說，審議委員會認定能夠在一個都市精華區發現23具以上先民遺骸及三個文化層的古物實屬難得的機會，文化局後來提出的完備性不足似乎明顯牴觸委員會的審議發現，除非台中市文化局認為遺址指定是一場選美比賽，必須等到最美的候選人出爐才能公布得獎名單，否則這種論述邏輯有顛倒是非及推託責任之嫌。
其次，該函覆並沒有具體提出一個確定期程，最小密度公園建置完成後，需要等待多久的時間才能進行下一個步驟呢?三年還是五年?在這期間，144號抵費地不能出售換取現金，勢必影響市庫收入，又簡易公園與惠來文化博物館的差異頗大，就現況公園而言，參訪者能夠停留的時間相當有限，所能激發的教育性與豐富性相當侷限，持續以簡易公園為之，也勢必影響台中市民對惠來遺址深入認識的興趣。
最後，台中市長胡志強曾經表示過希望中央政府協助惠來遺址辦理事宜一事，根據文資產規定，中央主管機關必須等地方政府完成縣市遺址指定公告後，進一步由地方政府提出國定遺址的申請計劃，並交由文建會遺址審議委員會審議通過後，方得為之。台中市政府遲遲不公告會來遺址為市級遺址，並提交國定遺址申請書，卻對外放話表示希望中央政府逕行接管，亦有明顯行政怠惰之嫌，值得中央主管機關的重視。
遺址審議委員會的法定位階分析
文資法第六條為遺址審議委員會的法源依據，地方主管機關得依據需要設置專業審議委員會審議各類文化資產之指定、登錄及其他文資法規定之重大事項。根據母法的精神，文建會於2006年2月27日文壹字第0952103000號函訂定發布設置要點全文9條。設置要點第一條，委員會的主要功能，辦理審議遺址之發掘、指定、廢止及文化資產保存法（以下簡稱本法）規定之其他相關重大事項，特設置遺址審議委員會。具體的任務包括，
（一）遺址指定與變更之審議。
（二）遺址發掘申請之審議。
（三）遺址相關獎勵及處罰之審議。
（四）遺址管理維護計畫之審議。
（五）遺址相關法令之檢討建議。
（六）水下考古及其他本法規定有關遺址重大事項之審議。
委員的組成至少包括十一至十五人，由機關代表及專家學者聘任之。委員應包括：
（一）主管機關代表暨相關業務單位代表。
（二）公私立博物館及其他文化學術等機構代表。
（三）具有考古、人類學、都市計畫、博物館、法律、文物保存科學及修護專業學術經驗之學者專家等。
要點第六條規定委員應親自出席會議，會議之決議，以二分之一委員之出席，出席委員三分之二以上同意行之。這是高門檻的決議規定，換句話說，除非具備高度共識，否則委員會不得輕易做成決議。
然而2006年4月7日文建會卻另外頒佈「文化資產審議委員會之決議僅供參考，主管機關應行政首長固應予以尊重，惟機關首長如有其他政策考量，得斟酌其他情事作成決定」之行政命令 ，明確表示文化資產保存法規定之審議委員會審議決議僅供參考，地方行政首長擁有最後行政裁量權的片面說法，這份文件也成為台中市文化局後來持續以惠來遺址尚有爭議等說法，持續不公告惠來遺址為市級遺址的主要依據。
根據文化資產保存法第9條規定，指定文化資產時不以所有人同意為要件，所有人陳述的意見只供參考。對指定為文化資產之行政處分不服者，得依法提請訴願及行政訴訟。換句話說，指定與公告文化資產係屬行政處分之作為，審議委員會之決議與行政首長之其他政策考量構成行政處分兩大要件，如果後者可以推翻前者，那麼行政首長的其他政策考量也應送到審議委員會確認方可構成完整的行政處分才是，文建會2006年4月之行政命令說，很明顯地將文化資產指定與公告之行政處分偏頗於後者行政首長裁量權，缺乏專業審查監督之虞。
且根據該只行政命令，「機關首長如有其他政策考量，得斟酌其他情事作成決定」，台中市政府至今尚未就指定與否做成任何決定，亦屬不當。如果台中市政府認為惠來遺址審議結果不予參考，其決定則應予明確化，才不致於影響周邊土地之發展。
基於此，該紙行政命令出門一星期即受到文史保護團體律師群的挑戰 ，該法律學者群認為，
1. 依文化資產法所為之行政處分，必須以文化審議委員會作成指定處分之決議為合法之程序要件。
2. 系爭命令賦予機關首長可斟酌其它情事作成相異於文化資產審議委員會之決定，明顯違背民主原則及本法行政處分之形成規定。
從行政程序法規定分析審議未公告是否屬於不作為
行政程序法第163條有關行政計畫之規定，行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。台中市政府於2008年12月8日回覆劉國隆議員函文中指出: 本府於惠民段144號抵費地及周遭列冊遺址，皆定期派員巡查，此外，並針對列冊遺址地主召開說明會，宣導保存列冊遺址之相關規定，列冊遺址地主亦已依規定辦理，並無遺址遭破壞之情事。
如果文化局所言屬實，地主說明會屬於遺址保存計畫的前置作業工作，既然還沒有完成遺址指定公告作業，台中市政府何需進行這項工作呢?這項工作的進行是否代表台中市政府已經認定惠來遺址的現地保存已經進入計畫研擬階段，那麼台中市政府至今沒有進行公告作業，是否嚴重影響遺址保存計畫的落實，未公告之舉動，導致遺址法定地位不明，周邊開發方式與設計方向缺乏主導方向，明顯危害惠來遺址周邊不同利益人的權益保障。
根據媒體報導，中央文建會對於台中市政府的不作為曾經表達不同意見。
文建會指出，在其未接管遺址業務之前三年，就已經撥經費補助台中市政府進行惠來遺址的發掘與研究，同時也函請台中市政府就研究成果進行列冊或指定等法定程序。由於國定遺址必須經地方主管機關提報或中央主管機關認為有國定遺址價值，並經遺址審議委員會通過，方可指定為國定遺址，但台中市政府並未提出公告。至於胡志強提出的遺址博物館由中央買單一事，到目前為止並沒有看到其相關計畫提報中央。文建會也表示，如果縣市主管機關依文資法應作為而不作為，以致危害該遺址之保存，基於維護全民共有之文化資產，文建會將依文資法101條規定，提出限期處理，屆期若仍不作為將代行處理。
對此報導，台中市文化局長黃國榮提出不同的看法: 惠來遺址所在位置是市府抵費地，占地0.9公頃，光是土地價值就20多億元，市府迄今沒有拍賣，目前則比照卑南遺址方式，加蓋頂蓋也做了防水處理，可以說是簡易的遺址公園。他又表示，惠來遺址要保存，但龐大費用不是地方所能負擔，還要爭取中央補助，這都不是馬上就可以見到成效的，再加上目前專家學者的看法十分分岐，有人認為要繼續開挖，有人認為不要再動以免破壞，也有研判現址可能不是遺址最菁華之區，應該好好調查再做處理。黃國榮說，國外一些遺址從發現到列為遺址，也是經過一、二十年，不是馬上就能決定。
換句話說，台中市的未公告作為已經在法律面產生若干爭議。且文建會在2007年已經明顯脫離該會於2006年4月所提出之行政命令的範疇，改採較為嚴謹的法律態度面對台中市的可能不作為。
未來展望與行政救濟
救法條面分析而言，台中市政府必須盡快根據文資法第40條規定，辦理台中市遺址審議委員會的審議結果之公告作業，並且研擬具體遺址保護計畫，辦理144號抵費地的都市計畫變更作業。目前的不作為應該明顯違反文資法規定，中央政府應該積極介入輔導之，如果一定期限內台中市政府繼續不作為，中央政府應該透過文資法第101條強行介入指定公告作業，並且要求台中市政府提出遺址保存計畫。
如果市政府評估以144號抵費地作為惠來文化博物館基地，則台中市政府必須編列預算先行購置144號抵費地，以維持重劃基金的正常運作，或者將抵費地發展容積出售之，以籌取購地預算及後續該基地的建築計畫。如果台中市政府選擇將惠民段144號抵費地變更為公共設施用地，作法也與上述方式雷同。
總結而言，市級遺址的審議與公告作業應該被視為行政處分的一體，兩者權力的行使應該互相尊重，而非後者凌駕前者。台中市惠來遺址的審定作業至今沒有完成是明顯的行政疏失，值得各界的重視，本研究期盼台中市政府儘速完成公告作業，並啟動遺址保存計畫與申請國定遺址的作業程序，以利保存位於台中市精華區的惠來遺址。
附件一 文建會2006年行政命令
行政院文化建設委員會令 中華民國95年4 月7日文壹字第0951104271-1號
文化資產保存法第六條規定之審議委員會，係主管機關內部基於專業考量所設，主管機關審議各類文化資產之指定、登錄或其他重大事項時，均應經由該委員會審議程序，以提供機關首長專業判斷意見；委員會決議事項係屬諮詢本質，原則上固應予以尊重，惟機關首長如有其他政策考量，得斟酌其他情事作成決定。
主任委員 邱坤良 請假
副主任委員 吳錦發 代行
附件二 不同法律見解
文建會文壹字第0951104271-1號令之解釋已嚴重逾越文化資產保存法之法律理由 2006.4.13 （本法律意見由法律顧問李佳達(元貞聯合法律事務所)、律師吳君婷（蠻野心足生態協會）、何欣潔（台大法律系）提供）
主旨：對於文建會文壹字第0951104271-1號令之解釋，本會認為其內容已嚴重逾越文化資產保存法之授權，應於收到本文後一週內予以廢棄。
說明：
1. 按文建會文壹字第0951104271-1號令（以下稱系爭命令）之解釋：「文化資產保存法（以下稱本法）第六條規定之審議委員會，係主管機關內部基於專業考量所設，主管機關審議各類文化資產之指定、登錄或其他重大事項時，均應經由該委員會審議程序，以提供機關首長專業判斷意見；委員會決議事項係屬諮詢本質，原則上固應予以尊重，惟機關首長如有其他政策考量，得斟酌其他情事作成決定。」本會認為以上內容已嚴重逾越文化資產保存法之授權範圍，並造成法律體系是用之矛盾，原因如下述：
一、依文化資產法所為之行政處分，必須以文化審議委員會作成指定處分之決議為合法之程序要件
1. 按文化資產保存法第六條明文：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。」又文化資產審議委員會組織準則第二條規定：「文化資產審議委員會審議事項如下：一、各類文化資產指定之審議事項。二、各類文化資產登錄之審議事項。三、其他本法規定重大事項之審議。」另古蹟指定及廢止審查辦法第三條明訂：「古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成指定處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣 (市) 定者，報中央主管機關備查。」自以上條文觀之，主管機關依文資法所為文化資產之指定、登錄及其它重大事項之處分，必須依法定程序組成文化審議委員會為審議應無疑義。
2. 惟系爭命令所謂該文化資產審議委員會僅屬諮詢本質，為主管機關基於專業考量所設，可由機關首長斟酌其他情事決定云云，完全違背本法對於文化資產處分之法定程序。按本法第六條既規定文化資產之處分應組成文化審議委員會進行審議，而據文化資產審議委員會組織準則第二條，該審議之內容包含各項指定、登錄及本法重大事項，又古蹟指定及廢止審查辦法第三條明訂將「審議作成指定處分之決定」列為古蹟審查之法定程序，自法條之授權體系可知，文化資產委員會雖為主管機關之內部單位，無法單獨對外為行政處分之意思表示，但該審議委員會之決議內容卻係立法者依功能最適之考量，保留予專業審議之獨立空間，且該審議委員會所為指定處分內容之決定，既為該行政處分之法定作成程序，若主管機關擅予更改其內容，而作成與審議委員會決議不符之行政處分，將因自始欠缺合法之處分要件而無效。
3. 尤有甚者，按古蹟指定及廢止審查辦法第四條一項明訂：「主管機關對審議指定之古蹟，應辦理公告。」足見主管機關對於該行政處分之作成之法定授權僅限於依該審議委員會所審議之結果為公告，且條文明訂主管機關「應」依審議指定之古蹟辦理公告，足見立法者並未賦予主管機關對於審議內容任何之裁量權限，該系爭命令明顯違背母法之授權，自不待言。
二、系爭命令賦予機關首長可斟酌其它情事作成相異於文化資產審議委員會之決定，明顯違背民主原則及本法行政處分之形成規定
1. 按本法第六條既規定依本法所為之行政處分需經文化審議委員會審議之，而文化資產審議委員會組織準則第三條明訂：「主管機關應視需要得依本法第三條規定之文化資產類別分設審議委員會，各置委員九人至二十一人，由機關代表及專家學者擔任。前項專家學者人數不得少於委員總人數三分之二。」又同準則第四條規定：「審議委員會置主任委員一人，由主管機關首長為主任委員兼任主席，或由機關首長指定之。」另同準則第七條亦規定：「委員應親自出席會議，會議之決議，以二分之一委員之出席，出席委員三分之二以上同意行之。 由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」自上引述法條之規定，足見立法者意在透過專家學者之參與，形成主管機關對於本法行政處分之決議內容，並以該審議委員會組成及決議之法定方式，為依本法所為合法行政處分必要之要件。
2. 而系爭命令認為主管機關首長可另基於其它考量作與審議委員會決議相異之決定，自屬荒謬至極。按主管機關首長本身既為審議委員會之當然主任委員兼任主席，其意見早已於審議委員會決議形成時納入評價，若允許其於決議形成後仍具有否定該決議之權利，無疑使審議委員會之運作圖成具文，且嚴重破壞民主之原則。蓋本法及其子法既有明確規範本法行政處分意思形成之法定程序要件已如上述，則主管機關欲以此一紙系爭命令刻意逾越立法者於本法中保留予專家參審之權限，是置民主法治國原則於不顧，破壞我國憲法五權分立體制之嚴重違法行為。
綜上所述，系爭命令使主管機關違反本法授權擅自擴張其於本法中作成行政處分之權能，主管機關應於一週內作成廢棄該係系爭命令，並不得援引該系爭命令作成本法下任何與審議委員會決議相左之行政處分，以遵法治，並正公眾之視聽。
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