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通論: 從無到有的百年都市計畫史

台中市現有人口279萬餘人，超過8成人口居住在32個大小不一都市計劃區內，土地使用相當多元。最早期土地使用計畫制度始於日本統治時期，面積約526公頃台中市區改正計畫(1900年)是台灣最早實施都市計劃之現代化市區，涵蓋一部分臺灣省城腹地。後續出現的計畫包括:大甲街區計畫(1934年)、后里(內埔)、清水、神岡、石岡、梧棲、豐原及沙鹿市區計畫(1935年大地震後)及來不及實施的1.2萬公頃新高港都市計劃(1940年)與東勢街都市計劃(1941年)，總計這11處都市計劃區是台中市現有土地使用計畫體系的前身，扣除新高港計畫區，總面積不及一千公頃，

都市計畫是一個都市及地區有秩序發展的綱要計畫，透過都市計畫程序，一定範圍內土地得以劃設為各種使用分區及公共設施用地，透過公共設施用地的依序開闢，地方政府可以有效掌握地方發展的方向、數量與品質。

台中市全市土地面積22.14萬公頃，透過都市計畫法所定之程序，劃設32個主要計畫區，92個細部計畫區，總計畫人口約308.9萬人，都市計畫土地總面積約5.34萬公頃，約占全市24.15%，其餘16.8萬公頃，約76.85%土地則劃入非都市土地，屬於區域計畫管轄範圍。

換句話說，台中市共有33計畫區，包括32個都市計畫主要計畫及1個區域計畫區，兩者合計是台中市國土計畫主要陸地區。

根據內政部統計，台中市已登記土地面積約20.98萬公頃，境內尚有1.16萬公頃土地屬於未登錄土地。已登記土地約13.5萬公頃屬於公有地，約64.4%，私有土地7.3萬公頃，約35.2%，從計畫角度檢視，將近2/3土地屬於公有地，有利於公部門進行規畫配置。

都市計畫篇:24%

台中市32個都市計畫主要計畫區共劃設4.2萬公頃各類住工商農使用分區(78.5%)及1.14餘萬公頃(21.5%)公共設施用地，然都市計畫區係以都市發展用地為主要發展腹地，依此又可分為都市發展用地2.62萬餘公頃及非都市發展用地2.72萬餘公頃兩大類，後者面積略大於前者(51:49)。

現有32個主要計畫區之都市發展用地包括兩大項目: 住工商等使用分區及公共設施用地，其中住宅區面積約9,811公頃(台北市約3,700公頃、新北市約7,200公頃)，商業區1,002公頃，工業區2,594公頃，三者使用率分別為60.4%、69.7%及68.5%，代表三大類使用分區尚有可發展空間，其他類使用分區1,390公頃，合計都市發展用地之使用分區約1.48萬公頃，約56%，其餘44%，1.14萬公頃為公共設施用地。都市發展用地之使用分區及公設用地呈現56/44比重，整體而言可算是優質計畫區。

現有32個都市計畫區存在相當大差異性，計畫面積大於1,000公頃有7處:原台中市、台中港特定區、豐原、豐原交流道、王田交流道特定區、中科特定區及大坑特定區等，合計面積4.35萬公頃，約佔台中市都市計劃區之81%，計畫人口達231萬人，約75%，此7處圍繞著面積1.1萬公頃之原台中市都市計畫區，構成台中直轄市核心發展區。其餘25處都市計劃之面積皆低於1,000公頃，除了大里太平外，皆為小型鄉街計畫，最小處梨山(新佳陽地區)，面積14.62公頃，合計可容納人口數為77萬人。

其次，公共設施用地可分成主要計畫及細部計畫兩個層級，32個主要計畫公共設施包括機關用地等13大類2,494處約1.14萬公頃，92個細部計畫又增加了468處、886餘公頃公共設施用地，合計面積1.23萬公頃。現有124個主/細計畫，定期通盤檢討的工作份量不可小看。

總計1.23萬公頃之公共設施用地中以道路用地占最大，約5,241公頃、46.4%，其次為總數1,167處公園綠地，面積2,441.5公頃，將近20%，排名第三為391處學校用地，面積1,181公頃，約10%，三者加起來近公共設施用地八成。其餘依序為機關用地763公頃、河道用地620公頃、鐵路車站交通用地397公頃等，停車場用地約100公頃，略低於市場用地110公頃。

然而並非所有公共設施用地皆已徵收取得，截至2015年底，尚有1,674公頃、約13.5%之公共設施用地隸屬私人用地(公設保留地)，這其中又以道路用地18%、941公頃面積最大，約佔全體公設保留地面積之56.2%，其次為公園綠地276公頃，約16.5%，學校用地132公頃，約7.9%，三者加起來為公設保留地土地之81%。

若以每公頃3億元計算(1坪10萬元)，全市尚未徵收取得的公設保留地約需5,000億元才能有償取得。反之，若透過跨區重劃等整體開發工具，市政府可藉由增加可建築用地等手段，無償取得部分公共設施用地，節省公帑。

區域計畫篇:76%

依照區域計畫法施行細則第11條及作業須知第5點規定，非都市土地得依使用計畫劃定為特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、森林區、山坡地保育區、風景區、國家公園區、河川區、海域區(102.10.23新增)、特定專用區等11種使用管理分區、18種編定用地，非都市土地的分區與用地並非透過規劃程序及發展預測而得，實乃1970年代發展現況的確認，也因此區域計畫範圍內的使用分區缺乏明確的計畫人口推估(發展總量)及公共設施用地劃設(服務水準)。各類分區變更須透過開發許可方能調整之。

理論上而言，台中市32處都市計畫區外土地皆應隸屬於非都市土地，也就是約16.8萬公頃，但是中央及地方地政主管機關卻有不同的登錄方式，截至2017年底，台中市已登錄非都土地面積約14.22萬公頃，約85%，兩者間存在約2.6萬公頃落差，也就是說台中市尚有超過1/10土地未登錄，沒有指定分區。

根據內政部地政司2017年最新統計，台中市共有14.22萬公頃納入非都土地11種分區，排名前三名分別為森林區4.73萬公頃、山坡地保育區3.57萬公頃及國家公園區3.02萬公頃，三者合計達11.33萬公頃，約80%。剩下的7種分區約有2.89萬公頃，或20%，以特定農業區1.82萬公頃為最，其次為一般農業區4,564公頃，特專區3,345公頃，鄉村區1,258公頃，工業區434公頃，風景區242公頃，河川區768公頃等，台中市尚未畫設海域區。從分區角度看，台中市非都土地呈現8:2資源保育類與人為發展類之比重。

區域計畫之各類管理分區屬於區中有地之編訂方式，僅憑使用分區分類無法看出土地利用計畫之內容，必須參照18種用地之面積比重。各類用地以農牧用地3.93萬公頃、林業用地3.07萬公頃、國土保安用地2.77萬公頃為最，三者合計9.78萬公頃，佔18種用地總量之68.8%，將近7成。另外還有兩個用地別不在18種用地，分別被歸類為暫未編定及其他用地，兩者面積3.22萬公頃，約22.6%。這5種用地加起來總數高達13萬公頃，約91.4%。

其餘15種用地(甲乙丙丁種建築用地、交通、水利用地、特目用地等)加總面積約1.21萬公頃，或8.5%。其中具備人為發展潛力之用地有4種可建築用地面積約2,991公頃，特目用地4,080公頃，水利用地2,132公頃，交通用地1,660公頃及遊憩用地514公頃，五項用地加起來面積1.13萬公頃，約8%。從用地角度看，台中市非都土地幾乎呈現9:1保育類及人為發展類之比重。

從都市計畫與區域計畫到台中市國土計畫:100%

根據國土法規範，台中市預計在2020年公告實施第一版國土計畫，全市將納入單一計畫體系，因無前例可循，中央及地方主管機關還在摸索中。即使如此，我們可以大膽推論，台中市國土計畫絕非從無到有規劃模式，而是根據未來發展需求預測，轉化既有33個計畫之作業模式。即使未來推估人口數量可能呈現下降趨勢，既有分區及公設框架能夠調整的幅度相當有限。

將前述都市計畫與區域計畫內容進行初步轉換，可以得到一個初步大分區架構。既有5.3萬公頃都市計劃區及非都3.93萬公頃農牧用地及1.21萬公頃15種編定用地將是城鄉發展區及農業發展區的候選土地，面積約10.44萬公頃，佔台中市土地面積47%，剩餘53%或11.7萬公頃為國土保育及海洋資源區。前者以滿足台中人生活及生產需求為主，後者以滿足台中人生態及生命需求為要，各自分工。

最後，未來台中市國土計畫之土地使用分區要先決定國土保育區及海洋資源區後，剩下的才是城鄉發展區及農業發展區，或者倒過來，先決定人為需求較強的城鄉發展區及農業發展區總量及分布後，剩下的就是國土保育區及海洋資源區，兩者的操作價值不同，後續轉化既有都市計畫及區域計畫必須先就此議題進行確認，方能確認應有的工作時序，值得各方重視。