2017/11/16 民報專文 劉曜華
一、國土計劃時代真的會帶來改變嗎？
為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展，《國土計畫法》已於2016年1月由總統公告實施，並將施行日期壓在2016年5月1日，根據《國土計畫法》45條，中央政府須於兩年內，也就是2018年4月底，公告實施「全國國土計劃」。各縣市國土計畫須於2020年4月底完成公告，各縣市4大國土功能分區圖（實際的管制基礎）則預定於2022年4月底完成公告，這是一部6年內完成全國土地使用計畫與管制圖說的法典依據。
從結果論看，全國2016年土地總值114.7兆元，台北市29.2兆元，幾乎等於新北市與高雄市加總29.5兆元，只略低於桃園市、台中市與台南市加總的30.5兆元，卻遠大於其他16個非6都縣市25.4兆元，一個土地面積不及3萬公頃、人口排名第4的國家首都，不但擁有超過1／4全國土地財富，且逐年提高中，這樣的現象如何解讀，顯然是「全國國土計劃」必須面對的課題。
即使區域及各縣市之土地財富差異如此巨大，農委會更進一步直接省略台北市於全國79萬公頃農地總量控管行列，根據內政部2017年10月提出的「全國國土計劃」草案，北台灣及東台灣9個縣市只需保留1／4，約20萬公頃農地總量，中南部12個縣市卻需負擔3／4，將近59萬公頃農地，如此一來，區域土地財富差距將更加惡化，更甚者台北市更成為全台灣唯一不用設定農地總量的行政區，對照於基隆、新竹與嘉義等中型都市皆須保有一定比例的農地，此一台北市特殊現象實在令人不解。
基於此認知，2017年10月提出的全國國土計畫草案及未來將陸續擬定知各縣市國土計畫真能解決上述區域不均衡發展問題？真能提供合理的政策工具化解農地工廠化、高山保育區被農地化的矛盾現象？這些當是各界關心的重大課題。
二、台灣史上3次國土規劃經驗回顧
當各界紛紛解讀本次國土計畫為台灣史上第1次，個人有不同見解。荷蘭人於1624年來到台南安平，並且在此建立東印度公司海外殖民據點：熱蘭遮城，這才是台灣史上第1次國土規劃，這次的國土規劃將台灣從一個沒有國家首都的島嶼，變身為具備一個全國行政指揮中心的自治體。延續明鄭政權的清康熙政權進一步在1683年選定台南作為台灣府城所在地，並且在此建立軍事、政治與經濟指揮中心：台灣府城，據此統治台灣全島200多年的時間。
19世紀的台灣已經面臨耕地面積擴充受限的困境，加上北台灣國際貿易逐年擴張，清政權在1879年擇定台北做為台北府城所在地，並於1887年進一步擇定台中做為台灣省城所在地，發動了台灣史上第2次大規模國土規劃工程，日本政權於1895年來台後，也在此基礎上將台中省城所在地（東大墩）建設為台灣核心區，並於1908年選定台中做為南北鐵路通車慶祝典禮，進而造就了1920年代開始的台灣文化啟蒙運動。
國民政府來台後，有鑑於中央與台灣省政府並存與台北市的窘境，於是出現了台灣史上第3次國土規劃工程，並於1957年7月1日將台灣省政府疏遷到南投中興新村及台中霧峰，此舉不但促進了台中與南投的空間改造，更創造了具備世界文化遺產潛力的中興新村花園城市典範。
很明顯地，台灣史上3次的國土規劃工程皆有清楚的政治面向：創造一個適合治理台灣的行政中心，我們不禁要問，進行中的「全國國土計劃」對合宜的國家首都中心有否清楚的命題與想像？反之，將農地趕出台北市看起來似乎是目前唯一的策略方向。
三、國土法施行細則修法建議
《國土法》公告後，內政部根據《國土法》46條規定於2016年6月17日發布「國土計畫法施行細則」，該細則進一步規範《國土計畫法》明定應出現在「全國國土計劃」及縣市國土計畫的內容。
根據《國土法》第9條，「全國國土計劃」必須包括以下項目：
一、計畫範圍及計畫年期。
二、國土永續發展目標。
三、基本調查及發展預測。
四、國土空間發展及成長管理策略。
五、國土功能分區及其分類之劃設條件、劃設順序、土地使用指導事項。
六、部門空間發展策略。
七、國土防災策略及氣候變遷調適策略。
八、國土復育促進地區之劃定原則。
九、應辦事項及實施機關。
十、其他相關事項。
在《國土法》第9條的指導下，施行細則第4條進一步詳細規範「全國國土計劃」應有的具體內容，其中有關國土空間發展策略、成長管理策略及部門空間發展策略有部分條文頗具爭議性，主要爭議在於母法並沒有授權主管機關進行總量管制，施行細則卻提出各種總量限制與縣市分派的文字，基於此個人建議施行細則主要修正方向如下。
3.1 國土空間發展策略缺乏國公有土地之規劃與管理規範
有鑒於此明顯缺失，「全國國土計劃」的空間發展策略篇應該增列： 國公有土地之規劃與管理原則，據以宣示各類國有土地透過規劃程序，可能出現的新發展方向。並且據此擴大「全國國土計劃」之規劃層面，詳實檢視國公有土地維持公有的必要性與正當性。舉例而言，台大實驗林管理處真的適合成為主導竹山鎮與鹿谷鄉的非行政單位嗎？這些國有林地及林業道路系統真的沒有檢討的空間嗎？台灣土地面積約360萬公頃，國公有土地面積高達2／3，既然名為「全國國土計劃」，竟然對國公有土地（至少220萬公頃）的規劃與管理沒有任何規範，令人匪夷所思。此現象也凸顯了中央政府長期將面積高達220萬公頃國公有土地分散在數千個管理機關的缺失，國有財產署雖為國有土地主要管理單位，實際上只負責約21萬公頃國有、非公用土地的處分（收入導向），所占百分比不及國有土地的1／10。
3.2成長管理策略不當介入全國農地總量及城鄉發展總量的規範，恐影響縣市參與國土計畫研擬的動能
即使「全國國土計劃」之目標年（2036年）人口總量將遠低於現況人口，成長管理策略還是被放在國土計劃鮮明的位置。根據施行細則第4條成長管理策略篇，2018年4月底即將公告「全國國土計劃」將包括：全國農地總量及農業生產環境之維護策略、城鄉發展總量及成長區位及發展優先順序。
匡列私人農地總量並不等於優良農業生產環境，也不等於高糧食自給率，須知，多數農地為私有財，管控農地總量，嚴格限制農地農用（農地有休耕不生產的權力），並不會自動創造優良農業生產環境，即使中央介入農地工廠拆除，還是要面對受損農地之復育成本、農產品質競爭力等現實問題，農地出租做為工廠廠房的本質也是一種私地主土地使用權，要達成農地農用的前提是，農用本身具備市場性價值，否則限制農地只能農用代表政府強制徵用私人土地的行為，除非配套措施完善，否則高喊農地總量可能只是另一次狼來了政策的代號，對實際需要的優良農業生產環境與農地環境功能助益不高。畢竟農地並非公共設施用地，總量管制等同將其公設化，配套措施何在？
貿然將全國農地總量訂在79萬公頃，且明顯與創造優良農業環境缺乏直接關係，必然會影響各地方政府規畫權的行使，尤其中南部縣市政府從2018年將開始進行的縣市國土計畫，因為這個由上而下的數量限制，明顯干預地方擘劃各種類型土地利用與轉型的空間，加上「全國國土計劃」又想限縮城鄉發展總量，無視計畫人口之外的地方政府可能作為，包括鼓勵擁有鄉間第二屋、工作與居住合一的新形態產業聚落等可能性。
基於此，建議刪除全國農地總量及城鄉發展總量的設定，並修訂本條文為： 農業生產環境之維護策略及成長區位及發展優先順序，鼓勵中央部會致力於正向表列的工作，包括優質農業生產環境的鼓勵措施，並且透過公共投資參與方式（捷運投資、機場、港口投資、環境復育投資等），直接影響地方成長區位與發展順序。
3.3 部門空間發展策略論及直轄市、縣市發展用地供需之分派，過於微觀控制
在部門空間發展策略部分，「全國國土計劃」載明將進行部門空間發展用地供需規模總量及直轄市、縣（市）分派數量，這是一個沿襲舊規的管控體系，殊不知，地方政府，尤其6都，已經配置相當規模之專業人才，明顯有別於過往中央指揮地方發展的依賴性關係，沿用過往依賴中央單一部門官僚（人力配置是否得宜早已受到高度質疑）指揮作戰的模式早已成過去式，比較積極的做法應該是，中央、地方夥伴關係的建立，盡可能賦權地方政府，尤其6都，使其成為國家部門發展策略生力軍，而非應聲筒、追隨者。
有鑑於此，建議修改此條文為： 促成部門空間發展用地供需平衡，並且刪除規模總量及直轄市、縣（市）分派數量等字眼，以臻完善。
四、國土功能分區建議案
一旦《國土計畫法》施行細則設定的農地及城鄉發展總量被排除，「全國國土計劃」馬上面臨4個功能分區的限制，因為根據《國土計畫法》第3條規範，國土功能分區：指基於保育利用及管理之需要，依土地資源特性，所劃分之國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區。在缺乏總量規範下，「全國國土計劃」之功能分區如何呈現才能有效指導各縣市國土計畫及後續的縣市國土功能分區呢？
首先，個人建議將國土依據重要公共目的分成3大類、兩大區：城鄉用地、糧食用地及國家公園用地，3者面積比重上限分別設在50萬、60萬及250萬公頃，前二種用地為人為發展區，後者為自然保育區，如此一來台灣國土將可清楚地一分為二：3成發展區及7成保育區。前者以私人土地為主，後者則以國公有土地為大宗。
人為發展區之城鄉發展用地規劃、核定、開發、核准、變更權力改隸地方政府，中央扮演監督角色及緊急介入之義務。糧食用地則由中央與地方合作，就優質、不受干擾糧食生產環境之創造合組執行團隊，整合水利、產業道路、土壤、污染防治、環境營造、鄉村風貌、有機農業、數位履歷產銷、農民福利等單位，以分工方式合進出擊。國家公園用地則以自然保育、原民文化保存及海洋資源保護為主，這是中央及國公有土地必須全力投入的領域，地方政府只能尊重，配合減少例外。國家公園範圍也是原住民傳統領域，兩者有合作的必要性與文化底蘊，更甚者，未來任何開發行為必須得到保險公司評估與背書，開發者必須負擔開發導致的災害損賠。
上述提案邏輯很簡單，城鄉發展用地50萬公頃是一個上限值概念，各縣市都市計畫已經執行多年，400多處、40多萬公頃的都市計畫土地已經跟企業、家庭、銀行與保險公司擁有密切關係，不可能廢除，也不應該輕易擾動，該體系本來就具備完整的使用分區與公共設施規範，加上台灣已經逐漸走入都市更新時代，都市計畫翻轉的年代已然到來，藉此機會擴大都市計畫區為城鄉發展用地，將非農村屬性之鄉村地區納入，並且附加公共設施用地負擔的轉型成本，當可有效建構各區域內更有連續性的城鄉生活特區。
人為發展區內糧食用地具備高度公共性，即使多數可耕作土地為私有地，納入60萬公頃糧食用地範圍內耕地等同準公共設施用地。因糧食安全與食品安全早已列入國家安全會議議程，國家關心的重點是生產結果與糧食產出，農地總量管制及拆除農地工廠，並不會讓台灣就此步上優質糧食生產的王國，因為社會關心的是糧食自給率及食品安全等具體結果，在此目標下，適度徵用可耕作土地為糧食生產區才具備公共利益與正當性，限制私人農地總量與創造優質農業生產環境是兩個不同政策邏輯，死抱總量、缺乏積極糧食生產配套，不但扼殺地方配合的意願，也徒增管制私人農地利用之困擾與成本，前者根本是一條雙輸的政策道路。基於此，設定一個全國糧食生產用地下限值才有機會鼓勵各縣市政府自願將優良糧食生產土地納入國家設定之糧食生產合作範圍區，以準科學園區模式，設定糧食生產用地可享有的優惠條件。
自然保育區內的國家公園用地主張最具革命性，理由其實很簡單，這是中華民國政府來台灣後最具成效的一項土地規劃與管理政策，既然有效，當然值得推廣，至於既存的林務局、礦務局、水資源局、水保局等單位早應轉型再造，由成效最顯著的國家公園單位作為整併各目的事業的主體，必然可在既有傳統下，再造高山與海洋區國家公園保育新風貌，值得期待。
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