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農地與糧食: 我們需要多少糧食?

根據彰化縣農會網站資料， 台灣地區一期水稻面積19.5萬公頃，稻米生產量123萬公噸，每公頃產量6,310公斤。二期水稻面積14.5萬公頃，稻米生產量67.5萬公噸，每公頃產量4,672公斤。兩期稻作加起來稻米產量190萬公噸，遠超過台灣一年消費量。

彰化縣一、二期水稻面積55,166公頃，產量33.3萬公噸，水稻品種以台農67號、台梗8號、台梗9號、台中秈10號為主。（台東縣水稻面積13,719公頃，產量69,944公噸）

日本水稻面積177萬公頃，稻米生產量1,186.3萬公噸，每公頃產量6,702公斤。韓國水稻面積105.5萬公頃，稻米生產量712.5萬公噸，每公頃產量6,753公斤。

農糧署指出，全臺種植稻米面積目前約27萬公頃，一期作17萬，二期10萬，每年稻米產量約140至150萬噸，食用量約120萬噸，約2、30多萬噸拿去做加工品、外銷等。105年至107年雖有小幅度的上漲，但仍與民國70年每人每年食米量的90公斤相差甚遠。

仰賴進口的小麥量逐年上升，國產稻米則是供過於求，107年小麥每人每年平均食用量為38公斤，而稻米食米量則為45.6公斤，眼看近幾年稻米跟小麥的食用量就有可能會出現死亡交叉。台灣的糧食危機只是單純的依賴進口危機，還是另有原因?儲備更多的農地就能化解依賴進口的危機嗎?

甚麼是農地? 台灣千年歷史長河的產物

農地在幾千年前的台灣，其實是好問題，因為得來不易，也因為如此，幾千年來，台灣人口(沒有正式統計)總數可能沒有超過十萬人，最大農業聚落最多應該也只有幾百人的規模(例如大肚王國、西拉雅社等)。

只是幾千年後，尤其是18世紀後，農水路逐漸發達，農耕地變多，台灣人口也在19世紀初超過百萬人，甚至在日本人來到台灣前，直逼兩百五十萬人口大關，當時最大的都市台南人口已經超過五萬人。日本人在台灣五十年的加持，20世紀中期的台灣人口數已經突破五百萬大關，農田變多了，養活的人口變多，都市的規模也隨之擴大，幾十年下來，大家似乎習慣了農田變建地，農地似乎也就可有可無了。

想想台灣，現有土地公告現值高達114兆元，單單一個台北市就達30兆元，這個數字竟然比非六都16個縣市的加總23兆元還多，阡陌良田在台北等於高地價，阡陌良田在非六都等於甚麼呢?

在國土計劃時代，農地總量又被提了出來，農業與農地主管機關即使已經完成全台灣農地空間資源調查，到頭來還是沒辦法說出來各縣市應該維持多少數量的農地，或者說宜農土地，或者說優良農地，無數的模擬作業讓人感覺只是一場遊戲一場空，農地主管機關真的是農地需求機關嗎?他們的需求是甚麼?穩定的糧食生產，還是水稻生產? 台灣需要自己種植小麥、玉米、大豆等雜糧嗎?

撇開農產品價格競爭力及台灣獨有農地市場，台灣還有多少人願意務農?台灣的農地細分與產權破碎現象，真的歡迎企業農嗎?台灣農地的未來真的要讓遠在美國與歐洲的後代子孫綁架，動彈不得嗎?沒有農地的鄉村，真的會消失嗎?

優良農田是甚麼? 監獄裡的快樂受刑人嗎?

從教育哲學角度，何為資優生?資優生應該要受甚麼教育?授完資優教育後代表甚麼?資優生2.0?資優生受到特別教育後，只能當科學家，貢獻社會嗎?資優生可以選擇變成流氓嗎?這種選擇是資源浪費，還是沒人有資格說三道四?

同理推之，甚麼是優良農田?是最適合耕作的土地，生產量最佳地點嗎?如果這麼資優，且為社會所需，優良農田是公共財嗎?如果是公共財，為什麼要由私人農地擔任此一角色?這是獎賞分明的制度嗎?私人擁有的優良農田如果無法產生合理經濟報酬，可以要求變更他用嗎?還是只能死守寒窯?

優良農田制度是監獄收容所嗎?在裏面有吃有喝，但是沒自由?在監獄裡面的人會想出來透透氣嗎?或者說，在監獄裏面表現不好的人，會被驅逐出獄嗎?出獄與否誰決定?根據甚麼決定?

換另一個角度看，台灣糧食安全系取決於我們將多少公頃農地關入監獄?關得愈多，愈安全?聽起來真的怪怪的。以此檢驗，吶喊農地農用的學派，或者農地流失危機派，他們真正的目的是關閉更多的優良農田，使其永續農用，不得翻身嗎?

這樣的類比當然有其荒謬之處，我們要的其實是將優良農田交給優良農夫或農企業，使其免於各種干擾，優良代表的是乾淨的家園，代表乾淨的農產品，代表的是可以養家餬口的農莊園特區 。只是這樣的期待，真的可以在現行任由農委會綁架數十萬公頃不甘不願的農地與農地主制度下達成嗎?

答案是悲觀的，因為各項證據顯示，尤其在中彰投地區，農水路任由工廠與家庭廢水流入的搭排亂排現象，明明是農業主管機關應該排除的亂象，多年來卻無人積極介入管理，導致數萬家工廠與農舍交錯於田野間。

優良農田絕對不是封閉基地，農地本來就是農業生產系統的一環，就好像資優生一樣，被放入貧民窟的資優生，巧婦也無米可用。本來是美事一樁，怎麼會變成人人想逃呢?

農地總量的迷思: 理想與現實

從1995年農地釋出方案到2001年總統府全國經建會議，後WTO農地需求總量、可釋出農地及農地變更原則皆為各界關心的課題，2011年的全國農業與農地會議後出現一個與農發條例第九條一樣的名詞: 農地總量，前提是: 確保糧食安全供應。試問，從1995到2011年，農業與農地主管機關到底學到甚麼教訓?究竟農地是要繼續釋出，還是要管制總量，還是要就個案研擬可變更原則，老實說，參與其中的人，一直沒有誠實面對農地主，將問題說清楚。如果糧食安全是重要議題，我們需要多少實際農耕地才能確保糧食安全?又，確保的代價是甚麼?維持農耕地等於國防用地嗎?如果只談論農耕地的管制，卻無視農耕地主的權益與期待，這樣的政策語彙被實踐的可能又有多高?

根據農發條例第九條:  中央主管機關為維護農業發展需要，應配合國土計畫之總體發展原則，擬定農業用地需求總量及可變更農地數量，並定期檢討。先說要配合國土計畫總體發展原則，後說要擬定農地需求總量，然後才能設定可變更農地的數量，這一系列動詞加起來等於甚麼?

國土計劃總體發展原則誰來擬定?國發會還是內政部?擬定過程是否要參照各部會意見?如果不用，那當然可以根據國土計劃主管機關自行想像內容，依樣畫葫蘆。實務上當然不是這樣。如果硬要從國土計劃總體發展原則出發，我們幾乎可以確認，國土計劃應該會以滿足產業發展需求為主，因為這才是人民民生實際需求，有產業用地才有就業機會，有就業才有收入，有收入才有消費與稅收。

在此基礎上，農地主管機關如何擬定產業用地需求總量呢?這部分農糧署其實透漏些許機密，因為從糧食生產角度，台灣只需要20萬公頃農地就可以生產遠高過全體國人需求的稻米，這是實際的糧食用地需求，只是這樣的農地總量卻從來不是大家討論多年的農地總量。此量非彼量，到底農地總量有幾組數據，反而變成一個可辯論的課題。

如果20萬公頃是農地總量，接下來問題就更有趣了，因為台灣農耕地高達80萬公頃，如果農地主管機關只管20萬公頃水稻農地，那剩下的60萬公頃農耕地誰來主管呢?這些農地可以被轉換成可變更農地數量嗎?變更成甚麼?

變更成甚麼?這是一個更有趣的課題，好好的農地本身就具備可利用性，只是此利用性系取決於農地主的意願，好的農地可能碰上不想耕作的農地主，不好的農地則被想耕作的擁有。我們要問，農地算是好的使用別嗎?假設要變更，幾十萬個農地主可能會有幾萬種想法，這其中應該以變更成可建築用地為大宗，農地主不見得當下馬上要將農地轉成建地，獲利了結，有可能只是想擁有那樣的權利或機會。

農地變更成甚麼(?)，誰可以決定?按照現成的做法，第一道關卡是: 農地主管機關要同意該農地可被變更，且不影響整體農業環境。刪去法後的第二道關卡是: 變更成甚麼的主管機關要同意接納，假設變更成工業土地，經濟主管機關要同意接管，並且同意水電瓦斯等供應無虞。變更成住宅或商業用地要找誰同意呢?那個單位是主管機關? 先出，才能進，問題是，進去那裏?

退一萬步講，假設農地主管機關與需求機關只需要20萬公頃優良農田，那剩下的60萬公頃"農地"要歸誰管?農委會長期以來應該是假設，因為沒有部會願意認養這60萬公頃"可農、可不農"土地，所以農委會只好勉為其難為之?如果加上兩百多萬公頃林地，組織編制不大的農委會等於掌管了台灣2/3的土地，好威風，就好像編制幾十人的台大實驗林管理處，轄下三萬公頃土地，管的土地比台北市長還多，南投縣長又何奈。

又，從國土法檢視農業發展區，第六條: 農業發展地區應以確保糧食安全為原則，積極保護重要農業生產環境及基礎設施，並應避免零星發展。第二十條: 農業發展地區：依據農業生產環境、維持糧食安全功能及曾經投資建設重大農業改良設施之情形加以劃設，並按農地生產資源條件，予以分類：

（一）第一類：具優良農業生產環境、維持糧食安全功能或曾經投資建設重大農業改良設施之地區(這是很奇怪的名詞，國家也投資資優班教育資源，所以資優生就欠國家嗎?台大畢業生等於第一類農業發展區，不得墮落?不得轉班?)。

（二）第二類：具良好農業生產環境、糧食生產功能，為促進農業發展多元化之地區(這部分被多數人解讀為，有機會變成建地，導致屏東縣等縣市紛紛選擇以此類農業發展區為主軸，試圖在政治上給特定農業區地主一個虛擬的可變更期待值)。

（三）其他必要之分類 (等於不是農地，至少農委會是這麼認為，農3是坡地，沒水源，農4還有待定義，但包含多數鄉村區，農發五，明明都市計畫有將近10萬公頃農業區，即使有小部分轉成農5，大部分縣市選擇將其放在都市計畫農業區，其中很多其實是高等則農地，例如台中南屯農業區，農委會卻選擇不納入計算，很怪，超級怪)。

農地顯然必須經過劃入農業發展區及細分類第一、第二類等，如果要避免零星發展，劃入土地為農業發展區必須跳開"非都市土地"到處納管之孤島式用地編定，這是台灣過去幾十年土地開發的亂源之一:非都量體比都計區大。40多萬公頃都市計畫區土地根本用不完，大家還是想著如何從便宜的農地下手，政府禁止，大家就平行開發，反正政府在土地管制面根本沒有警察權資源投入，罰款找議員，執法找立委，大家知道亂源之所在，卻選擇在台灣文化植入漠視的DNA。

如此一來，農地總量已經變成政治問題，而非單純的農業技術問題，在一個民心思變、農民變少的社會談農地總量限制幾乎等於道德經內容。

農地的未來: 以退為進

簡單的說，我們應該設法說服農政主管機關，先放棄80萬公頃農地管轄權，只取真正需求的優良農田20萬公頃，接下來，我們才有可能討論，剩下的60萬公頃次級農地，想要留在農業範疇的，農委會要提出條件說，否則拒絕管轄，拒絕補助，拒絕農保。沒有完成這道本位主義多年的關卡，台灣農地沒有未來。句點。

這樣的提議表面上看起來是農委會的退敗，然而仔細想想，退才可攻，持續幾十年的農地刪去法，對農委會或許影響不大，但是在地方層級，其實是慘不忍睹的戰場。我們很清楚，地方農業主管機關根本沒有農地專業人才，即使有，權力也很有限，遑論警察權的行使。退到20萬公頃的防線，中央與地方農地主管機關才有機會打開天窗說亮話，對農地主、對其他部會也好，任何想要加入農地俱樂部的夥伴們，農政主管機關當可以用新的契約模式收納之，否則就另找主管機關。屆時，

當然沒有人敢認養那60萬平原與山坡農耕地，先刪除，才能重新收編，找到新的治理之道。死抱著80萬公頃農地，卻人人想逃出農地監獄，何來治理基礎。刪除並不代表農地的流失，因為我們很清楚，該留下來的，跑不掉。

具體行動計畫?

有人質疑說，將農地說成如此，假設真的要調整，有何具體方案可為。一個累積幾十年的價值體系，有可能撼動嗎?對農業主管機關而言，轄管範圍這麼大，即使人力與專業可能不足，忍一下，工作還是可以繼續，只要沒人問績效即可。對地方政府而言，保持模糊空間有弊，當然有利，至少行政首長的裁量權變大，有時候反而是政治上的武器，何樂不為。對投資型農地主而言，買農地本來就不是為了耕作，既然農業主管機關愛管、不管，那就伺機而為。對耕作型農地主而言，模糊空間導致農水路與區域農業環境充滿變數，孤臣無力可回天。

行動方案要有對象，每個對象要有具體準則，農地主管機關繼續選擇114萬公頃農業發展地區為其轄管範圍，任何的行動方案均不可行。我們不禁好奇，縣市國土計畫劃設的農業發展地區誰是主管機關?誰是主政單位?

隨便畫畫，牆上掛掛的時代，又來了嗎?

• 資料來源：農糧署糧食產業組

農委會2017/10/30表示，基於非常時期國外農產品輸入受阻時，可種植稻米、甘薯等主要糧食作物，以提供國人基本熱量需求之重要用途，國內農地需求總量面積約74萬至81萬公頃。因考量氣候變遷對農業生產影響日益嚴重，且農地一旦變更使用，將難以回復農業利用，故國內農地存量更須有儲備之風險準備；因此針對內政部於106年10月公開展覽的全國國土計畫草案版本，該會即延續全國區域計畫以來的意見，主張全國農地總量面積應以前述74萬至81萬公頃為目標值，立場從未改變。

農委會進一步指出，全國國土計畫草案正由內政部召開公聽會廣徵各界意見中，各功能分區及其分類之劃設、指導原則尚在討論階段，該會從未預設20萬公頃農地解編之立場。對於農業發展地區作為糧食安全重要區域，該會堅持應保有一定品質及數量，針對現行作為農業生產的土地，包括特定農業區、一般農業區、其他分區之農牧用地及都市計畫農業區等實際從事農業或潛在可供農業使用之土地，於轉換國土計畫法時，皆應依據土地的資源條件，並納入日前公開的農業及農地資源盤查結果，核實依據農業發展地區各分類劃設條件進行評估與劃設，其土地亦應以農業使用為原則，並應避免非農業使用或破壞水土資源。

吳宗謀訪談紀錄: 值得後續追蹤，在台灣都市化過程中，法律體系對農地轉用是否有嚴重誤解，或者說，有嚴重落差。

在向來的台灣法律史研究當中，王泰升教授的《臺灣法律史》一書，具有很大的影響力。這本書以六法體制為框架，研究日治時期臺灣的法律是如何從清治的傳統中國法，逐漸轉變為近代西方法。

這個架構告訴我們，對於要在台灣施行的法令，日本當局整體的統治策略，從初期的「舊慣溫存」，後來轉變為「內地延長」。

以民法而言，臺灣自從1923年1月1日起，財產行為適用日本民法的總則、物權跟債權三編；而親屬、繼承一直到戰爭結束為止，都是按所謂舊慣。至於行政法，日治時期的臺灣沒有完整的行政爭訟管道，只有訴願。

在這個框架下，為什麼我們會難以瞭解涉及「農田水利會」的問題呢？這跟現今法律系學生，對於農業、農村以及農民，就是所謂「三農」問題不夠了解，理由是完全一樣的。因為六法體制主要還是以都市、商品經濟為主。與灌溉設施有關的法令，是屬於民法，行政法，還是兩者兼而有之？是「舊慣溫存」，「內地延長」，還是第三種可能性？

推得更遠一點，大家經常忘記農村的經濟生活，往往受到高度管制。即使今天也是如此。雖然如此，但卻很少人關心這部分的法律保留、授權明確性、乃至於規範密度等問題。所以，就一般法律系的研究方法上，結構上就容易忽視農村問題。因此，這些讓我們無法深入了解現在農田水利會的問題。