台中學研究中心

十年前開始思考，並且寫下草稿的題目，十年後又突然想起，找出文稿，留下紀錄，希望改天能有新思維。

台灣都市規劃史基本問題：這個都市計畫是誰做的？

作者論

一本書有作者才算完整，不是嗎？試看，多少年來，英國各界對於大文豪莎士比亞的作品集到底誰是真正的作者之爭議就可看出，了解一個出版物的作者對於該作品的理解扮演關鍵的角色。一個作者不詳的作品對讀者而言是莫大的挑戰，因為雙方的溝通受到很大的限制。

一棟建築物蓋好了，建築師似乎很自然地成為這棟建築物的作者，建築工人只是協助設計者完成這棟建築物的助手。一輛車子出廠了，負責車子設計的團隊(車體設計、動力設計、設備設計等)肩負市場銷售的成敗，裝配線上的工人只是扮演組裝所有設計零件的幫手。

然而一條公路通車了，好像很少人會去問工程單位這條路是誰設計的，我們或許認為那就是道路工程師的成果，知道誰是作者似乎不是那麼重要。一本都市計畫書圖呢？知道他的作者重要嗎？都市計畫書圖有作者嗎？這個問題似乎也很少人討論，究其原因，都市規劃作業一直被認為是團隊作業，應該沒有單一作者，另一方面都市計畫書圖內容必須經常性地修正與檢討、甚至重新翻修，除非持續追蹤，否則也很難知道誰是作者，也因此我們經常不刻意去了解誰是主要作者。

問題就這麼簡單嗎？都市計劃作者就只是負責撰寫書圖的團隊嗎？審議者算是都市計畫的作者嗎？開發者對都市計畫的形成與修改沒有影響嗎？歷任市長等又扮演什麼角色？個案變更者又算什麼？

都市計劃並非單獨存在的靜態出版品，反之，都市計劃不但影響都市生活方式，也決定利益與資源的分配與價值。都市計劃的作者論不能、也不應該從靜態出版品與建築物的產品角度理解。

著作權法第五條定義的著作包括以下，

都市規劃在表面上並沒有列入著作權保護的範疇。都市規劃的成品是什麼？只有狹義的都市計畫書圖嗎？都市規劃過程所投入的智慧怎麼計算呢？

都市變形蟲

都市計畫是都市發展的藍圖工具，計畫本身是社會的研發工作。都市跟建築物不同，都市好像變形蟲，他會一直改變，變大、縮小、變形、變質，都市計畫只是預期都市如何改變的一個準備工作，多元的後現代論者不認為都市可被線性預測與規劃，他們崇尚小而美，理性的思維則希望都市成長與改變是有秩序的，可預期的、可管理的。

在法理基礎上，當代都市規劃者透過土地使用分區(zones)架構了都市基本生態紋理，公共設施提供都市生活的養分，豐富都市生活的趣味與實用。

從都市計畫圖探索一個都市，可以更有條理地帶領個人享用都市空間。但是實際的都市成長與都市計畫之間經常有相當的差異，我們如何處理呢？是透過修正都市計畫以符合現實，或者透過都市管理手段拉近現實與計畫的脫節。

因為理念是透過人與人的溝通，才能接軌，熟悉都市計畫書圖的作者應該有助計畫理念的傳承與創新。有人擔心暴露都市計畫書圖作者及審議者可能陷這些人於危險，因為都市計畫牽扯的利益分配會誘使利益汲取者意圖介入都市規劃與審議過程，以創造最大私人利益。這些疑慮有必要嗎？

都市計畫書圖的產生應該不是一個生產線的最終產品，書圖只是引導空間發展的一項工具。都市規劃者應該不是都市計畫裝配線上的勞工，只能負責元件的組裝。同樣地，都市計畫書圖不代表都市計畫的全部，例如紐約中央公園的出現就不是都市計畫典型的產品，那是一位景觀建築師宏偉的構想，透過強力遊說及行政首長的支持，才得以落實的都市計畫作品。

追溯都市計畫的作者於是變成一個充滿時間、空間、價值觀等混雜一團的申論題。因為都市計畫這麼作品不是靜態的，不是一成不變的，追求都市計畫的作者之際，我們應該問的問題似乎是都市計畫這個作品真正的價值在那裡？

計畫著作權、計畫編輯權與計畫所有權

「版權所有、翻印必究」，這個術語適用都市計畫作業嗎？理論上所有都市計畫書圖都有主要作者、次要作者及協力單位，如果加上後續的修正檢討作業，這個作者脈絡只有開始，很少有結束的。

台灣目前都市計畫區處超過440個，各個計畫修正次數不一，有些多達五次以上，計畫區規模也大小不一，台北市計畫人口350萬人，面積高達2萬7千多公頃，梨山特定區新佳楊計畫區人口250人，面積不足15公頃。兩者在本質上皆屬於法定都市計劃區，規模差距超過一萬倍。

既然是作者，都市計畫的書圖作者或編者，是不是擁有該地區都市計畫的所有權呢？規劃者的著作需要任何制度上的權利保障嗎？同樣地，都市計畫作者有任何義務嗎？

台灣都市計畫書圖基本上只有兩個成分: 土地使用分區及公共設施用地。前者規劃用地的使用性質與強度，主要係以住宅、商業及工業為主，後者提供基礎性與服務性設施滿足各類土地使用的需求，例如學校、道路、公園等。

一、私部門的權力

（一）土地所有權

私人財產權保障(property rights)是資本主義社會的根本，也是憲法143條保障及限制私人土地所有權的要素。基於對所有權的保障，台灣現行計畫體系在計畫程序中必需進行公開徵求意見、展覽、說明會及發布實施之公告週知等事項，基於公共利用者（public use），政府可以實施依照計畫內容實施土地使用分區管制(land use control)，限制土地所有權的行使，而在公共需要（public need）目的下，政府依法可以照價徵稅，私有土地所有權則可透過合法程序(due process)徵收為公有，形成對土地所有權的剝奪（taking）（溫豐文，1984），該徵收的配套措施是合理的補償（just compensation）。

對於所有權的限制與剝奪，其正當性之理論基礎在於所有權社會化及上級所有權的觀念，即反映了私人所擁有的所有權並非絕對，政府在正當理由（社會公益）的基礎下，可以有限度的限制所有權的濫用與誤用。而政府代表全體國民對於土地保有之上級所有權，亦允許政府基於土地政策、計畫，對私有土地加以利用、管理或重新分配。

（二）開發權（發展權）

所謂土地開發權，係土地變更為不同性質利用之權，如由農地變更為都市建築利用。政府獨佔土地開發權者，乃政府依法宣布一切私有土地之財產權或所有權，係以已編定之正常利用價值為限。換言之，開發權是有限制的，亦即土地私有權之範圍，係以現在已依法取得之既得權利為限。至於此後變更土地利用類別之決定權，則屬於政府所有，政府因此項決定權之行使而致私有土地價值之增漲（因變更利用類別而增加利用價值和交換價值），則以徵收發展捐之方式全部稅之歸公，歸社會共享。反之，如造成私有土地價值之貶損，亦由政府予以全額賠償。

開發權在實施開發許可制的英國，在發展權國有化後，開發權係為政府所有，換言之，土地所有權人僅擁有所有權而無開發權，而國內在開發權究竟應歸國有或應屬於權力束中的一支則無定論。根據憲法漲價歸公的概念，土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅。國家所扮演的角色並非限制開發權，而是開發利益分享者。

（三）規劃程序與所有權、開發權的維護與限制

由於區域計畫及都市計畫的實施對土地所有權會產生限制（土地利用管制）或剝奪（徵收）的情況，因而在都市計畫程序中的公開徵求意見、展覽、說明會等，即為使所有權人或其他關係人能有維護其所有權及開發權之法定公開時機。而公告實施則是都市計畫必須發布實施始有法定效力。發布意即公告，為機關團體欲將一定事實使公眾周知的告示方法，一經公告旋即發生效力。為維護社會公益，固有賴於都市計畫之公告，為限制個人權利義務，亦有待於都市計畫之公告實施。

二、公共利益—環境權

環境權所代表的是公共利益，為土地規劃所應考慮的主要因素之一，依照「環境保護基本法（草案）」第二條對於環境之定義係指「影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺跡及自然生態系統等」。因此，所謂的環境權有狹義與廣義之分，狹義的環境權即指人類健康安全舒適之生存權利而排除受環境污染的侵害，如生活環境在日照、通風、採光或安寧上的要求；而廣義的環境權則可擴及自然的權利（維護自然的狀態）、野生動物自然生存的權利、人類對文化、古蹟有保護的權利等。

為何環境權為公共利益之象徵？依據「環境保護基本法（草案）」第四條之規定：「國民、事業及各級政府應共負環境保護之責任。」環境保護不能僅依賴政府，應由全體國民、事業與政府協同合作，人民有遵循、維護環境安全之義務，而由政府代為執行環境保護之權利，環境保護始能克竟全功。

環境權是否屬於基本人權也是近代國際社會討論熱烈的課題，如果環境權也是基本人權及憲法保障生存權的一環，那麼政府必須提出何種對策維護人民享有健康安全舒適的生活環境，將是未來社會必須面對的難題之一。

三、公部門的權力

公部門權力的行使目的即在私人利益與公共利益的拉鋸間求取平衡點，若依土地利用性質與權責單位的職權加以區分，公部門權力類別則可分為兩大部分：一為土地利用主管機關的規劃、審議、核定、公告權，一為目的事業主管機關的事業審查權及土地管理權，土地利用主管機關與目的事業主管機關在橫向與縱向的關係上同時面臨了權限劃分不清的糾結關係。

在縱向方面，依中央與地方政府權限劃分（垂直分權）來看，規劃權、審議權及執行權屬於地方自治團體（直轄市、縣（市））的自治事項（地方制度法第18、19條），為地方的自治權，而核定權則為一種地方自治監督，屬於中央或上級政府的監督權。此外，上級對下級的規劃權、執行權尚可透過財政上的補助金或配合款來擴大其影響權限。

在橫向方面，依同級機關之權限劃分（水平分權）來看，土地利用相關法令中對土地主管機關與目的事業主管機關對於土地相關法令制定、計畫審議之權責關係的分工，多以主辦、協辦或主管、會同等模糊之用語加以界定，故難有清楚的權責分工規範，需透過相關機關單位之組織法所規定的權責加以釐清，或是用case by case的方式個案處理。

（一）土地利用主管機關權力

1.規劃權

土地規劃為土地利用主管機關的權責，由於土地規劃必需透過審議、核定、公告實施等程序後方能成為法定計畫，據以管制土地的所有權及開發權，故規劃僅為計畫的草案而不具有法定效力。在涉及其他部門的土地規劃利用管理權責時，以諮詢（consultation）方式，徵詢相關部門之意見，由規劃單位決定是否納入考量。若依規劃主體區分，規劃權可分為公部門之中央、地方規劃權以及私部門之規劃權，其規劃權限視各相關土地計畫、法令之規定而定，公部門規劃權較為強制性，相對地，私部門規劃權可說是任意性的。

2.審議權

國內在土地開發的審議上係採合議的方式進行，即在各級審議委員會（如都市計畫委員會、區域計畫委員會等）中納入相關業務主管機關之代表，由相關機關共同參與審議（各級都市計畫委員會組織規程第4條），亦即在橫向上採合議方式進行。而在縱向上則藉由各級委員會（如都委會的三級三審）由下而上審議，上級委員會對下級委員會之決議擁有否決權，而下級對上級之決議則擁有申覆權。另外，對未予納入委員會之相關單位則以諮詢（consultation）的方式為之，即當開發案尚涉及其他部門的土地規劃利用管轄權責時，審議機關會徵詢有關部門之意見，透過協調各公部門利益，以促成較合理的決定。

3.核定權

核定屬於行政監督權執行方式之一[1]，所謂行政監督，係中央或上級地方自治團體透過行政程序運作對（下級）地方自治團體自治事務之推行所作的行政監督。規劃權為地方制度法賦予地方自治團體的自治權，故下級地方自治團體的規劃案自需經由上級地方自治團體及中央的核定，以完成監督的程序。

在概念上，行政監督可以區分為適法監督（一般監督）與適當監督（專業監督）兩種，這是依地方事務性質之不同所做的基本分類，即凡地方事務中屬於地方自治團體所固有者，監督機關對其推行只能做適法監督，亦即監督地方有無履行法定的義務、是否遵守法令的界限，至於地方的決定除了適法之外，是否還能臻於妥善之境則不能置喙；反之，地方事務中屬於中央或上級地方自治團體所委託辦理者，肩負監督責任的委辦機關就能對其作更進一步的適當監督，不僅能監督是否違法，亦能從目的適宜性考量之觀點監督其決定是否適當。

如就上述觀念來看，規劃權既屬於地方自治團體所固有者，上級對於下級規劃權行使的監督方式，即應為適法監督，而不為適當之監督。然在國內實際的操作上，都市計畫的核定又可分為核定、備案、備查三種（都市計畫法第20條），依地方制度法第二條之用語定義，所謂核定係指「上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。」而備查則指「下級政府或機關間就其得全權處理之業務，依法完成法定效力後，陳報上級政府或主管機關知悉之謂。」故就此而言，加以審查的核定程序，可謂為進一步的適當監督，應針對具有委辦性質者，而不適用於地方自治團體所固有之自治規劃，而備查則合於適法監督之方式，至於備案一詞則由於無明確用語定義，故其性質無從知悉。

此外，都市計畫法第20條第3項所稱「第1項所定應報請備案之主要計畫，非經准予備案，不得發布實施。但備案機關於文到後30日內不為准否之指示者，視為准予備案。」顯然，上述規定足以表示核定之效力，惟備案機關對於請求核定之主要計畫於文到30日內不為准否之指示者，應推定上級官署已准備查，以免久懸不決。此一場合，視為核定權之不再行使，報請核定之主要計畫於期限屆滿時發生效力，逾時縱為修正或指示修正之表示，下級官署依法可不受拘束。

4.公告權

計畫的公佈實施為地方政府的職責，在政府與人民的關係上，即利用刊登報紙及政府機關公告欄對將已核准之計畫公佈實施，以對相關土地所有權人了解其在計畫實施後所應負擔的義務盡到告知的責任。舉例來說，都市計畫是政府本於公權力，依都市計畫法就法定行政區或特定地區而制定的土地利用計畫，在形式上雖不能稱為法律，但在實質上它同樣具有規範性與強制性而與法律的功能相同，所以巴賽特（basset）宣稱都市計畫是一種施行於「土地上的法案」。法案而由法律支持者，自具有法律的實質，必須發布實施始有法律上的效力，發布意即公告（public notification），為機關團體欲將一定事實使公眾周知所用的告示方法，一經公告旋即發生效力。為維護社會公益，固有賴於都市計畫之公告，相對地，為限制個人權利義務，亦有待於都市計晝之公告實施。

基本上，公告並非一種權力，只是將一定事實使公眾周知所用的告示方法，在上級與下級政府的關係上，係下級政府將上級政府所核定的計畫公告後據以執行管制，若下級政府認為上級政府所核定計畫之執行有窒礙難行之處而不予公告，則上級政府有代為公告實施之權。

5.執行權（管制權、公共設施開闢權）

都市計畫發布實施後，接下來所面對的就是執行的工作，一般而言，都市計畫的執行工具包括土地使用分區管制、分期分區發展計畫、事業及財務計畫等。都市計畫的執行權純為地方政府的職責，如前所述，就縱向而言，縣市政府則為實際執行計畫或法令之機構；而鄉鎮等基層單位則多屬管理或取締之單位。

都市計畫另一個重要槓桿是公共設施用地的編列與興闢，各類公共設施用地一旦劃設定案就變成各目的事業主管機關的責任，例如學校用地是教育局權責，公園綠地是建設工務單位權責等。

6.中央對地方自治控制（中央與地方政策的整合）

中央為了達到控制地方規劃權的目的，最有效的手段就是在地方政府財源不足之窘境下，透過上級政府補助金或配合款的方式來操控地方規劃權的行使，如以往住都局利用規劃經費配合款誘使鄉鎮市公所等有財政困難之地方，將規劃案委託與市鄉規劃處即為其一，而對於地方建設亦同。此與美國聯邦政府利用補助金制度作為工具來促使聯邦與地方公共政策加以整合的策略手段是相同的。

（二）目的事業主管機關權力

在土地利用相關法令中，土地主管機關與目的事業主管機關對於土地相關法令制定、計畫審議之權責關係上，多以主辦、協辦或主管、會同等用語加以界定。從角色扮演來看，目的事業主管機關係就其目的事業計畫的角度，進行開發事業計畫的審查、提供開發意見的徵詢以及職掌土地的管理。此外，在土地開發的審查過程中並涉及了環境保護、水土保持兩大主要主管機關及其他相關單位的參與，其中的區分即在於目的事業掌管者為開發案申請之事業審查權，而相關主管機關在審議過程中就涉及之業務部分共同參與審查。

1.事業審查權

事業審查係在申請土地變更或開發許可時，對目的事業主管機關提出開發事業計畫，經目的事業主管機關核准後，方能進行後續的開發程序，故目的事業的審查為開發申請的必要程序之一，且優先於土地利用主管機關對土地變更的審查與審議。例如依「都市計畫工商綜合專用區審議規範」之規定，在工商綜合專用區的申設流程中，事業審查係優先於都市計畫變更程序，由經濟部評選及擇優推薦後，方能進入計畫變更的核可與審議；而在非都市土地變更編定方面，非都市土地使用管制規則第12條亦規定「編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准[2]。」

2.經營管理權

管理權為各土地利用管理機關之權責，基於此一權責，管理機關在土地規劃時提供意見徵詢，在審議過程中共同參與，或在申請土地變更或開發許可時對開發事業計畫加以審查。在管理權上，主管機關所扮演的角色有兩種，一為對其轄下的公有土地盡到管理的義務，再者則為對其業務職掌範圍內的資源或單一地區內的土地加以利用管理。

都市計畫光榮感

光榮感或許很抽象，換成故事可能具體些，各國都市規劃界照理說，應該要有些深刻的人物與故事可以讓人流傳千古，這些故事即使年代久遠，也不用擔心有退色的問題，年輕一代的規劃師總可以在故事裡面找到創意泉源，歷史彌新。

美國人談都市規劃，應該不會錯過紐約的中央公園(The Central Park)，這個源自19世紀後期的都市傳奇已然成為世界規劃界的神話，1873年完工的中央公園面積超過300公頃，所在區位是寸土寸金的曼哈頓小島。

英國人談都市規劃，除了霍華德的花園城市(garden city)，對1944年大倫敦計畫(The Greater London Plan)應該不會陌生，在戰爭陰影下，Patrick Abercrombie爵士提出在倫敦劃設開放空間標準、綠園道系統、永久綠帶、衛星市鎮等構想，深深地影響當代的英國，甚至各國都市規劃界。

中國人談都市規劃，總會想起北京舊城區的保存爭議，1950年梁陳方案的古今兼顧、新舊兩利原則雖然沒有被採用，但是卻為後代規畫者奉為規劃泉源。

台灣呢?我們有甚麼?中研院進行的都市計畫前輩訪談挑選了幾個代表性人物。

資料來源: 中研院，2000年。

中興新村應該還不錯，這個1957年由台灣人自立創建的花園城市，300多公頃的土地上，充滿人性尺度的房舍，不但小而美，且綠意盎然，雨水與汙水分流，工作與居住緊密結合。這群促成中興新村的人(劉永懋、倪世槐等)，應該會讓台灣都市規劃研究人員有所啟發才是吧。結果沒有。

我本來以為有人會說，日本人在台中、台北、高雄等地區鑲入的市區改正區應該會有人提及，這些方格狀的新市區，衝擊了台灣既有農業社會紋理，也開啟了當代台灣社會新的空間想像。引發市區改正計畫的那群人，總該受到都市規劃人員的青昧吧。結果也沒有。

火車站?高速公路? 台北捷運? 高鐵? 這些引爆近代與當代台灣都市發展的大怪獸，他們背後的故事應該在規劃界有個歷史地位吧。很抱歉，沒人提及。

新市鎮計畫呢? 林口、台中港、淡海、橋頭、糖廠工廠與宿舍區、大學城?這些造鎮計畫總有些故事可以留傳吧（聯合國顧問孟森夫婦、張祖駿等），沒有，還是沒有。繼續追問，任何的組織、機構皆可，還是沒有。

怎麼了?台灣的都市計劃界啊，我們到底怎麼了? 怎麼這群坐在教室裡的未來研究人員，對台灣都市計劃界這麼陌生，這麼冷漠?面對權力者，他們選擇痛恨政治人物與當權者，他們懼怕政治權力的迫害，他們甚至考慮選擇學習妥協的技能，以利他們未來進入規劃界得以謀生。

難道，台灣的都市規劃界早已被視為提早妥協的代名詞?都市計畫的前輩與當權者的奮鬥點滴，早已失去成為角色模範的機會?對於這個現象，台灣的都市計畫從業人員、教育單位與相關專責機構有否警覺，如何反思呢？