台中學研究中心

1920年日本殖民政府在實驗25年後，確認了台灣地方政府架構，一百年後，我們回頭看發現，這是精準的生活圈模式。台北州、新竹州、台中州、台南州、高雄州、花蓮港廳、台東廳、澎湖廳(1926年增)，西部平原五大核心都市，花東澎湖離島有限自治。

1945年換成國民政府統治後，本來繼續沿用五州三廳模式，並且在其下設置合理的省轄市。比較特別的只有草山管理局，這個明顯為統治者量身訂做的特別區政府，莫名其妙地存在，也沒有人敢說三道四。九個省轄市(基隆、台北、新竹、台中、彰化、嘉義、台南、高雄與屏東)、八個縣(台北、新竹、台中、台南、高雄、花蓮、台東、澎湖)，各司所職。

1950年，國民政府只用了不到5年時間的觀察，加上從中國撤退的慘敗經驗影響下，台灣的地方自治被關進畸形化框架，70年來，我們至今走不出中央威權體制下的地方依賴性格，還在尋找合宜的地方政府制度。九個省轄市被拆解成五個，四個被併入縣政府、縣政府則擴大數量，從8個變成16個。

1950年推行的地方自治雖然賦予地方縣市長及縣市議會選舉權，但並未賦予地方合宜的自治權，整體地方自治重心在台灣省政府，而省政府組織本身明顯缺乏民主機制，省主席官派，省議員卻民選，兩者呈現不對等民意基礎，這個現象直到1995年省長民選後才得到紓解，只可惜，民選省長機制只存在一屆，1999年地方制度法將台灣省直接精簡化。

1967年台北市合併外圍六鄉鎮，改制直轄市，地方位階與台灣省相同，1979年高雄市合併外圍小港區改制直轄市，全台灣變成三足鼎立: 台北市、高雄市及台灣省。1983年嘉義縣市及新竹縣市被拆解，台灣省境內原本被剃除的兩大省轄市: 台北市及高雄市，立即由嘉義市及新竹市遞補。

這樣的運作機制合理嗎?當然不合理，因為直到1999年地方制度法，地方政府官員位階及組織員額才勉強得到緩解，中央充斥簡任官員，地方沒有簡任文官的荒謬現象才告一段落。

1997年行政院研考會曾經研擬一套創新體制，三市、六省、一特區，可惜也沒有得到立法院的支持。台北市、台中市、高雄市、北基省、桃苗省、中投省、嘉南省、高屏省、花東省，金馬特區，六省中又分成22縣市。這是最接近1920年五州二廳模式，只是在此框架下，台灣的選舉頻率會沒完沒了，比較像是地方割據，不像地方自治。

2010年亂搞五都，破壞了既有生活圈模式，台北、新北、台中、台南、高雄五都變成直轄市，導致鄰近縣市變成二等縣市。2014年進一步惡化，又多了桃園市，六都之外的縣市，人人想變成第七都。

怎麼辦?

定錨2026計畫

以2026年為基期，進行五年籌備工程，打造台灣為中央及地方直轄縣市兩級政府，避開2022年縣市長選舉及2024年總統大選的爭議年，以五年時間累積社會改革能量，找到最合宜的中央地方體制，並且針對地方制度法、財政收支劃分等修法工程，進行有效的社會對話與政治改革。

在此之前，首先，基隆市、新竹市及嘉義市歸屬問題應該得到合理討論與處哩，例如基隆市如何併入台北市、新竹縣市及嘉義縣市如何整併，是否涉及其他行政區的調整，皆可得到充分的討論與民眾參與。

其次，北部首都圈是否要分成台北市、新北市及桃園市，或者重新整併為首都特區及首都圈兩個行政體，桃竹苗是否重新整併、中彰投、雲嘉南、高屏澎湖等，皆可納入討論。花蓮及台東縣境內的特別市是否要持續做為縣轄市，或者改採另一種直轄市補助模式，也可以在花東條例中予以表明。

可能的實驗方案，基隆市、嘉義市及大新竹部分合併改制直轄市於2022年先行，據以做為2026年改制兩級政府的試金石，以趕在2025年前完成新竹縣市國土計畫整併工作，甚至推動新竹科技城特定區域國土計畫作為改制兩級政府的前哨準備作業。

縣市平權是重要目標，值得各界戮力之。

另一個有趣的提案: 縣內行政區整併

2018年5月18日，花蓮市、吉安鄉及新城鄉合併成「大花蓮市」案再起！花蓮縣議員黃振富昨天提出建議，縣府承諾將專案研議，屆時大花蓮市人口將逾廿萬人，佔全縣人口三分之二，不但有利招商及都市更新，也將成為東部最大的城市。

黃振富在縣議會定期大會質詢指出，花蓮市人口密度是全國各鄉、鎮、縣轄市第四名，相鄰的吉安鄉人口近十萬人，為全國人口最多的鄉，加上新城鄉二萬多人口，三鄉市人口已逾全縣三分之二，由於花蓮市生活空間過於緊繃，建地少，造成花蓮市房價高，吉安鄉人口數持續增加，是花蓮縣唯一人口正成長的鄉鎮，充滿活力和潛力，新城鄉則是花蓮的門戶，三鄉市合併利多於弊。

打造東部首都 議員盼為未來50年重新定位

他說，花蓮市、吉安鄉及新城鄉地理位置緊密相鄰，事實上就是一個共同生活圈，三者合併，可以創造一個逾廿萬人口的真正「東部首都」，希望縣府研議長期都市發展的新格局，若能合併成「大花蓮市」，將有助於花蓮北區的整體發展。

黃振富表示，目前花蓮市的地理行政範圍，只是八十年前先人的認定範圍，現今花蓮市的人口、車輛、房屋、經濟發展已呈現不同風貌，原來的行政區域已明顯不足，「大花蓮市」需要為未來五十年發展重新定位，以及新腹地的整體規劃。

合併後的「大花蓮市」，不但可整合行政效能，且能解決行政區域交雜紊亂狀況， 重新進行都市規劃，利用廣大腹地建置新公共運輸系統、建置合宜較低價的新住宅群，最重要的是，新的都市生活機能，有利於對外招商。

縣議員笛布斯表示，「大花蓮市」一直是許多民眾的願望，以往曾有花蓮市、吉安鄉及新城鄉，北區三鄉市合併成為大花蓮市的構想，這個方向是對的，也有利整個花蓮市的更新和規劃。

縣府表示，對全案樂觀其成，將組成專案從長規劃，也會聽取三鄉市的意見，做出最好的規劃。

基隆市長林右昌主張中央主導基竹嘉「三個省轄市先行」區域整併升格，林智堅認為，林右昌與他所提的目標一致，而又能更加呼應蔡總統國慶文告，從更高的高度針對國土規劃和區域發展等治理議題提出看法，在他提出「竹竹合併升格」議題四十天後，大家已經朝向整合的方向。他除了盼望「大新竹先行」，同樣歡迎其他縣市也「共行」。