台中學研究中心

根據員林正惠心便當工廠網路文獻，營養午餐已經在台灣存在很久。

台灣學校午餐計畫之發展，開始於民國43年，其發展階段可分為五個時期：

1. 萌芽時期（民國43年∼民國46年）：主要在推廣營養教育。「聯合國兒童基金會」贈送大批脫脂奶粉送給全台151所國民學校，供營養不良學童飲用。「營養午餐」自此開始萌芽。

2. 實驗時期（民國46年∼民國60年）：民國46年，台灣省教育廳與農復會利用美國天主教與基督教福會贈與之美援物資，選擇屏東縣三地、佳平、北葉、 石門、桃園縣介壽等五所山地學校，作為營養教育示範學校，並供應學校午餐，之後逐年增加開辦學校，至民國52年增加至100所學校。民 國60年起，在「美國國際開發總署」、「世界農業糧食組織」援助下，國中亦開始辦理營養午餐。

3. 自立時期（民國61年∼民國79年）：民國61年我國退出聯合國後，世糧方案援助的午餐物資，於61年底提前結束，政府基於「莊敬自強，自力更生」的精神，克服財政上之困境，於民國62年訂定「學生午餐自立計畫」，自籌經費接辦營養午餐。民國66年起，為提高營養午餐品質，政府執行「發展改進國民教育5年計畫」、「發展與改進國民教育6年計畫」以及「發展與改進國民教育第2期計畫」之內容，皆有充實及改建學校午餐廚房設備與設施。並將「擴大並改善學生午餐計劃重點發展工作」，正式列入辦理學校午餐所須人力、設備與經費，作為各級地方政府自行列管項目。

4. 發展時期（民國80年∼民國90年）：民國80年，教育部為配合社會需要並提高學校午餐普及率而實施第1期「發展與改進國民小學學校午餐5年計畫」，民國85年起繼續展開第2期「發展與改進學校午餐5年計畫」。

5. 全面推展時期（民國91年∼迄今）：主要在實施均衡飲食教育、建立正確飲食觀念與良好習慣。

世界潮流演化過程及台灣連結: 王文昕觀點

最早的學校供餐，源自 1850 年代歐洲，當時是基於「濟貧」的社會救助傳統，提供午餐給貧困學童，讓他們能在學校獲得溫飽。臺灣戰後初期的學校午餐也繼承了這種社會救助概念，在美援的政經背景下開始實施。

二戰後，美國透過各種國際組織，提供歐、亞盟國資金、技術與物資援助，身為當時盟國之一的中華民國，亦獲得大批美援麵粉與奶粉，得以在部分學校試辦營養午餐。

1951 年，聯合國兒童基金會免費贈送全臺 151 所國小脫脂奶粉，幫助學生改善營養，被視為臺灣學校午餐之始；1957 年臺灣省教育廳與農復會選擇屏東縣及桃園縣 5 所國民學校作為「營養教育示範學校」，午餐來源除了美援的脫脂奶粉、政府贈送的酵母菌外，還加上學生在課餘時間自己種植的蔬菜，搭配自費購買的海帶、小魚乾和豆類製品，製成營養豐富的濃湯佐餐。

以美援為基礎帶動的營養午餐運動，除了改善學童營養，也肩負幫助美國消費剩餘農產及提振臺灣稻米出口的使命。

美國在二戰期間苦於糧食生產過剩，因此戰後積極向其他國家推銷剩餘農產品；另一方面，臺灣政府則發現當時國際小麥價格只有稻米的一半，若能鼓勵國人多吃麵食，就能把省下來的稻米出口賺取外匯，因此 1959 年發起「麵食推廣運動」，搭配營養午餐計畫，培養國民吃麵食的習慣。

以美援為基礎帶動的營養午餐運動，除了改善學童營養，也肩負幫助美國消費剩餘農產及提振臺灣稻米出口的使命。

美國在二戰期間苦於糧食生產過剩，因此戰後積極向其他國家推銷剩餘農產品；另一方面，臺灣政府則發現當時國際小麥價格只有稻米的一半，若能鼓勵國人多吃麵食，就能把省下來的稻米出口賺取外匯，因此 1959 年發起「麵食推廣運動」，搭配營養午餐計畫，培養國民吃麵食的習慣。

1971 年我國退出聯合國，美國與聯合國農糧組織提供的援助相繼中止。在經歷 1960 中期經濟起飛、1970 年代十大建設後，臺灣進入工商業社會，營養午餐從推廣麵食轉為鼓勵米食。

政府發現，過去為獎勵稻米出口不斷推廣麵食，導致民眾食米需求逐年下降，國內稻米生產過剩，需虧本外銷並進口國外穀物，於是在 1981 年起發起「推廣米食」運動，將 學童午餐主食改為米飯，提高稻米消費。

為挽回米食在孩童心中地位，農委會決定以低價供應中小學校學生營養午餐所需的食用米，鼓勵青少年多吃米飯。

於此同時，伴隨社會對營養午餐需求增高，營養午餐的普及度不足、營養不均與缺乏專人把關等問題也一一浮上檯面。

當時不少報導指出，雙薪家庭增加，家長有時來不及準備午餐，隨便塞給學童幾十元買校外便當，不僅清潔衛生堪憂，有學童不買午餐改買零食，影響健康甚鉅，亟需營養午餐提供學童均衡飲食，培養正確營養觀念。

有趣的是，政府推行營養午餐的 1970 年代，適逢電視在臺普及，曾發生學童受電視劇誤導而拒吃營養午餐的事件。1972 年湖西某國小一群學童，因聽信華視連續劇《雨中鳥》中角色所言，以為牛奶會吃掉身體內紅血球致死，而全體拒飲學校營養午餐的牛奶，逼得學校老師趕緊集合學生「開導」一番。可 見對小孩來說，電視劇中的飲食指引可能比學校老師、營養專家更有影響力。

1990 年代，臺灣相繼爆發大型便當回扣案與食物中毒案，學童肥胖問題也日益普遍，促使政府全盤檢討與改進營養午餐制度。

隨著生活水準提高，營養午餐關注問題也從早期「營養不足」轉向「營養過剩」，特別是青少年肥胖問題。

根據 1994 年調查，臺灣小學生達到醫學界認定為肥胖標準的有 15% 到 20%，等於約每 5 到 7 名學生中，就有 1 個學童出現過重的狀態。有鑑於學童肥胖比例逐年攀升，促使教育部自 1996 年開始，推動第 2 期「發展與改進學校午餐五年計畫」，在 5 年內補助 450 所國小、100 所國中開辦標榜「低油、低糖、適 當熱量」的學校午餐。

營養午餐歷經不同時期的轉型，從美援時期的麵包配牛奶、1960 年代的各類麵食、1980 年代的米食復興，再到近年標榜的低糖低熱量，小小一份午餐，背後折射出各時期國家糧食政策與國民營養需求的變遷，也是每個時代學生的獨特回憶。

1995 年，臺北地區爆發有紀錄以來最大規模的校園午餐中毒案，影響人數高達近一千六百人。調查後發現，中毒來源可能是承包營養午餐的食品公司，委託其他廠商生產的荷包蛋在製作或運送過程中，遭腸炎弧菌和金黃色葡萄球菌汙染所致。

上述事件引發各界檢討學校營養午餐委外問題，亦成為當年議會內部最常被討論的議題之一。有關單位則在事後提出配套措施，避免營養午餐中毒事件再度發生。

台中場景想像

2021年底台中市議會: 台中市營養午餐補助每名學生每餐5元，另補助水果每周兩餐6元，但藍綠議員都指出，通貨膨脹、萬物齊漲，應加碼調高至每餐每人10元才合理。台中市教育局指出，若全市公立學校都提高至10元，需2.5億元，含私校預算達3.2億元，議員的建議已精算給財主單位，須評估財政狀況能否支應。

台中市各校營養午餐價格由午餐委員會決定，教育局表示，2015年時，開始根據各校收費定價後，一律再加碼5元，各校就以此價格招標，目前平均每餐38至43元，市區部分學校每餐45至60元。

民進黨議員林祈烽說，午餐價格雖由各校自訂，但若漲價太多，家長會有意見，學校也不敢自己喊價亂漲，建議由市府統一再加碼補助，提高每餐每人補助10元，比較合理。

國民黨議員黃馨慧說，物價指數創8年半新高，午餐扣除人事、燃料成本，僅7成用在食材採購，市府編列3.5億元辦台中購物節，攸關學生食安及健康午餐，若每人每天再加碼5元，每年僅需再編補助2.5億元。

國民黨議員黃健豪表示，物價齊漲，這是全國問題，中央應統一加碼補助，地方政府沒那麼多財源，據他了解，目前有些學校靠家長挹注，小朋友才吃得較好，但並非各校家長會都有財力。

永春國小校長林峻堅說，今年上半年因疫情停課，午餐業者損失慘重，很多廠商都反映「苦撐中」，但一餐要加到多少錢，孩子才能吃得比較好？需要評估。

林峻堅說，有不少學校和家長收的餐費都一樣，但提供午餐的業者不同，有些每天四道菜、有些三道菜，詢問為何有落差？業者的解釋有兩種，第四道菜可能只是半成品、或三道菜的食材用量和四道菜一樣。

自辦午餐廚房的忠明高中教務主任陳建銘說，目前每餐的招標金額，真的買不到什麼好食材，雖然明年中央可溯源食材補助從每人每餐3.5元提升到6元，食材採買限制非常多，萬物齊漲，成本上漲，若能補助到一餐10元，業者有利潤，學校招標才能找到較優質的廠商。

依據「臺中市高級中等以下學校午餐供應執行要點」以及「臺中市市立中小學辦理學校午餐管理要點」訂定午餐的招標價格，目前各校午餐的價格，都是學校午餐供應推行委員會訂定，其中有學校之校長、行政人員代表、護理師、營養師、教師代表及現任家長代表等組成，教育局尊重各校委員會的決定。 縣區營養午餐招標價格大約在38至43元之間，但市區甚至有45至50以上，羊毛出在羊身上，若差五元價格恐會影響到菜色。

學生吃甚麼?

學校午餐供應方式如下： （一）主食以米食或麵食為主；副食品應選購符合營養標準之食物。 （二）注意質量，並力求變化及適合學生口味，設計營養均衡之菜單輪流供應。 （三）所有主副食，除麵條、饅頭及麵包外，應由學校自行僱工製作或烹調，不得向外購買現成品供應。但天災、停電或其他不可抗力時，不在此限。

學生付多少錢?

午餐費用分為午餐費、午餐基本費及燃料費。台中市328所中小學之學校午餐供餐方式包括自辦午餐、公辦民營、外訂團膳等，平均收費在40到45元。

免費可能嗎?食力調查

在全國22縣市中，有9個縣市是免費校園午餐。小小台灣就有兩種午餐制度，究竟要依循使用者付費的準則，還是選擇免費校園午餐呢？台灣在缺乏午餐專法的情況下，有著兩套不同的收費標準，而在收費縣市中更因為供餐模式和地區差異而有超過22種的費用區間，在全球面臨原物料上漲的當下，台灣因為缺乏專法，對於漲價的討論都變得窒礙難行。

截至2022年4月13日，全台實施免費校園午餐政策的縣市包含宜蘭縣、花蓮縣、彰化縣、南投縣、新竹縣、新竹市、連江縣、金門縣、澎湖縣共9個縣市，如此福利政策或許能降低該縣市民的育兒負擔，但在原物料成本持續上漲下，全台約7成學童的校園午餐都是來自團膳業者供應，業者多表示包含雞肉、油等品項都在漲，直呼「快吃不消」，中華民國餐盒食品商業同業公會全國聯合會理事長陳明信表示：「各縣市現在都有在評估是否調漲，但免費午餐縣市更有壓力。」他認為提供免費校園午餐的縣市可能受限於財政負擔下，難以調整餐費。

高雄市文山高中營養師陳盟仁則認為，提供免費校園午餐的縣市，雖是德政，卻無法讓人人買單、人人滿意。畢竟免費午餐並不等同「餐費無上限」，當面臨食材漲價而經費不足情況，卻又不敢向家長收取費用，只會讓原本的美意瞬間走樣。陳盟仁說，使用者付費才會懂得珍惜，政府補助仍可用在低收入戶無或力繳費者，更能發揮助益。

根據《食力》調查，提供免費校園午餐縣市中，在各地團膳業者均指出成本大幅提高的同時，僅有33.3％會調漲，反觀家長自行付費縣市有53.8％會調漲。而在投入補助校園午餐的市政預算佔比上，家長付費縣市平均花費0.34%在午餐補助中，免費午餐縣市則是平均0.72％，差了超過1倍，對於這些實施免費校園午餐縣市來說，只要漲餐費都是地方政府要吸收。

既然免費校園午餐政策會壓縮地方政府預算，為何不恢復使用者付費制度呢？事實上，免費午餐就是個易放難收的政策。

以彰化縣為例，在2009年在前縣長卓伯源任內全面實施國中、小免費吃校園午餐，被質疑沒有排富條款可能壓縮其他教育資源，引起廣泛討論，而在2014年魏明谷勝選後，在執政前2年延續免費政策，但在2016年時卻以財政負擔大為由改成「部分補助」，爾後落選時也自陳補助制度的調整對於選情傷害不小，因此繼任者考量縣民對政策的信任度，也只能持續免費午餐制度。

彰化縣2021年花在校園午餐費整體補助金額就高達7.7億，在這次漲價浪潮下，彰化縣政府檢討可能需要漲價，但對縣政又是額外負擔，在大餅不變的情況下有可能擠壓其他預算規劃，因此還在研議中。

校園午餐漲價與否的差別在於免費校園午餐的縣市中，是否調整決定權在地方政府，而在使用者付費的縣市，如果經由學校調查，家長願意多付錢讓學童維持甚至提升餐點品質即可調整餐費，較能反應合理價錢。

免費校園午餐就是不好嗎？其實不然，只是要仰賴高稅收

校園午餐究竟是福利政策還是教育政策？若真的想作為福利政策可能要付出哪些代價呢？以免費校園午餐作為重要福利政策、早在1943年就訂定免費校園午餐相關法規的芬蘭為例，根據經濟合作暨發展組織（OECD）的資料，芬蘭在2020年的稅收佔國內生產毛額（GDP）的41.9％，另一個提供免費校園午餐的國家韓國也達到28％，反觀台灣在該數據僅有13.3％。

羊毛終究出在羊身上，若要推行完善的免費校園午餐福利政策，高賦稅是前提，想要免費就要繳更多的稅，否則擠壓的就是整體縣政的財政大餅。如果希望政府出錢又不願調漲餐費，免費午餐就淪為每次選舉時的政治牛肉而已，但實質上學童真正吃的午餐反而即使是學校或業者有意改善，也難有發揮空間。

事實上，自2016年起，教育部宣布弱勢生由中央編預算支應補助，新北市副市長劉和然以新北市為例表示，全市無法負擔校園午餐餐費的中低收入戶或弱勢家庭學童僅有8％，原本就享有免費午餐，若對於全市學童全面提供免費校園午餐，等同壓縮其他教育資源運用。劉和然認為，把預算花在提升食材品質是更適合的選擇，例如新北市在2011年起實施國中小每週1天供應有機蔬菜，2019年更將剩餘4天升級為產銷履歷蔬菜。

日韓餐費怎麼訂？以專法規範統一標準

而回到校園午餐的主管機關教育部，國教署援引《國民教育法施行細則》中：「學生午餐費係屬代收代辦費，爰其費用調整機制由直轄市、縣（市）政府根據其地區特性、供餐方式、補助項目不同等因素定之。」至今尚未訂定統一管理法源，反觀日韓的專法將政府角色、學校人力的配置都規定清楚，經費來源也公開透明。

在日本的《學校給食法》規範下，日本家長所繳交的餐費完全用作食材費用，行政支出、設備由地方政府所負擔，此外，長年研究日韓校園午餐制度的大享食育協會秘書長黃嘉琳表示，日本透過確實將午餐費用用途、金額記錄並公開，達到完全透明化，即使面臨成本上漲，需要調整價格的情況，家長的接受度也較高。以日本東京為例，共有5個區宣布調漲，在葛飾、新宿區，漲價部分由地方政府承擔，而墨田區和衫並區由家長承擔，中央區是地方政府和家長各負擔一半。

韓國則是根據《學校給食法》，由供餐審議委員會對包含餐費在內的議題進行決策，因為委員會有實質的決策功能，審議委員會組成包含農民、供餐相關政府行政人員、家長、校長都要參與，此外，黃嘉琳指出由於市民亦相當關心午餐議題，很多市民運動團體也會派代表參與，在韓國，校園午餐是全民都關注的重要社會議題。餐費的部分，則是由中央、地方政府各負擔約一半的免費供餐經費。在本次全球均面臨的原物料成本上漲，以首爾市為例，教育廳宣布每所學校的餐費將比2021年高出6～7.3％，費用的部分由教育部負擔5兆韓元、首爾市2兆韓元、地方自治區1兆韓元。

台灣校園午餐在當前規範不完全、缺少專法的情況下，第一線進入校園推廣飲食教育、協助改善校園午餐品質的灃食公益飲食文化教育基金會資深經理葉俊甫表示，原本在有限預算下，校園午餐的食材選擇已不多，隨著物價持續上漲，食材多元性會更受到侷限，另外他也觀察到校廚薪資無保障、流動性高，以及校園午餐秘書通常為兼職，非專業背景出身的情況，這些都會影響校園午餐供應品質。

為了改善上述亂象，事實上，台灣在校園午餐專法上不乏討論，除了國教署，立法委員、民間也曾多次提出草案，在2022年4月13日，立法院召開「學校飲食健康促進法草案」公聽會上，該草案特別針對餐費部分進行討論，認為「基於使用者付費原則，學校供餐費主要為學生付費。」另外，為訂定合理的學校供餐費，該草案也規範中央主管機關教育部應訂定合理費用、收費基準、機制等事項。不過，教育部政務次長蔡清華回應，學校午餐這件事非中央做任何決定即可定案，依國民教育來說，這屬於地方事務，所以訂定專法時，要考慮可行性，在經費編列、人力編制、地方政府是否可以負擔這些，這些都是需要再好好討論的。

全國家長會校園食安小組主委孫文昌無奈地說，由於校園午餐牽涉局處眾多，中央主管單位雖為教育部國教署，但伙食檢疫屬衛福部食藥署、食材補助歸農委會、收費定價聽地方政府、執行單位在各地學校，若無行政院層級的專案小組負責，立專法的進度恐怕3年也不會有進展。

對此，台南市教育局長鄭新輝認為有專法很好，「有專法當然會有專業的管理，但也要有現實面的考量」，他表示當今天是中央訂定的法規，一定要做好配套，他舉例若營養師都要專任又要保障廚工薪水，最大的問題是資金來源，例如人事費。

而劉和然也表示若中央有意訂定專法，「樂觀其成」，但他提醒，專法可能在許多規範上會與現行法規重疊，要避免疊床架屋的狀況，此外，他認為最重要的是要正視各地的差異，保有「彈性空間」，而非一套規定管到底。

午餐餐費不該是政治牛肉，專法依循才能避免政策不一致

回歸管理的角度，不可否認的是全台各縣市有地區上的差異，但以日本為例，在1954年就訂定能兼顧各地差異性同時全國也適用的《學校給食法》來管理，反觀小小台灣就有兩種收費制度，應該也要透過午餐專法來管理，校園午餐價錢合理性應該是要正視的議題，不該是政治籌碼的一環，定期以統一方法評估餐費才是解決潛在食安、管理、食材品質問題的關鍵。黃嘉琳坦言：「有午餐專法不一定能解決全部問題，但沒有專法就是沒有共同依循的規範。」

怎麼辦?

三分，學生、家長與學校。

三分，食材、廚藝、營養師

三分，食材費、操作費、合理利潤

三分，家長、市政府、中央政府

OUTPUT: 快樂廠商、幸福小孩、完整食物鏈

一個學生，一天60元上限、一年200天，一年費用1.2萬元，允許各校在此範圍內彈性做法。家長30元、市政府20元，爭取中央10元補助。

30萬名學生，一年36億元公共政策參與平台。

市政府一人補助4000元，一年總費用12億元。

學生一人自費6000元，一年6千元，一年18億元。

中央政府一人補助10元，一年6億元。

外加老人供餐市場，以10萬人為基礎，另計。