爭吵多時的國土功能分區農一、農二，顯然沒有落幕的跡象。即使同樣屬於農業發展地區分類之一，中央與地方、政府與民間對農一、農二的定義與接收度顯然大不同，且呈現不同等級爭議。
雲林縣講法
雲林縣政府表示，雲林縣人口佔全國人口不到3%，其農1+農2面積卻高達8.7萬公頃，等同負擔全國10.74%的宜維護農地需求總量，人均負擔127.94平方公尺(8.7萬公頃/109年人口68萬人)，遠高於臺北市人均負擔0平方公尺、新北市人均負擔0.38平方公尺(1525公頃/109年人口403萬人)，差距達330倍以上。
即使如此，農委會(農業部)卻進一步要求縣府將國土二階已劃為農2用地的1540公頃土地重新調整為農1用地外，縣國土審議會過程中又有超過60案人民陳情表示所屬土地不符合優良農地之條件(例如無排水系統、不利耕作等)卻仍被劃為農1用地。
為此，縣府將提出符合本縣農業發展的相關調整原則，也希望中央能尊重地方的實際劃設需求。
農業部則回應， 農1及農2的差異細項及相關的農1權益預定於2024年9月出爐。在此之前，農1與農2何者為重?重要性差異何在?農1是資優班，農2是普通班，兩者應該享有不同資源，甚至不同對待，似乎是各界具有高度共識的認知。
中研院插花演出? 2023農業政策建議書
中研院2023年3月16日發布《農業政策建議書2.0》指出，近40年來全台農地面積減半，從1982年126萬公頃，減少至2018年74萬公頃。
且根據國土計畫劃設結果，農地總量雖有回升，但優良農地下降、山坡農地大幅增加，有從平地移轉至山坡地的趨勢，建議書提醒，如此變化無助糧食安全，且影響生態保育、增加災害風險。內政部則表示，優良農地與山坡農地均是農地，兩者劃設條件不同，並無互為消長或平地轉坡地或問題。
中研院2023年提出的農業政策建議書2.0指出，第一種農業發展地區是國家希望的得到結果，至少從農地資源分級角度，少說也要劃個40萬公頃，至於農二與農三，在國家的眼中只是附屬設施，20萬公頃就夠了。
可是，各縣市國土計畫劃設的結果卻與國家期待的數字有很大的落差。第一種農業發展地區硬是少了13萬公頃，農二卻多了一倍，從13萬變成近27萬公頃，至於農三呢?坡地農牧用地國家說只需要7.8萬公頃就夠了，各縣市卻畫出55.5萬公頃，多了7倍有餘。
中研院怎麼說呢? 確保糧食安全的「農1」優良農田所剩無幾，「農3」增加無助於糧食安全保障，更將嚴重影響生態保育並增加坡地災害風險，與計畫重質不重量的精神背道而馳。此外，不當的農地利用現況包括違章工廠與農舍，建議主管機關應儘速思考解決方法，避免工廠及農舍持續影響農地發展。
義正嚴詞，方方整整，中研究的建議當然沒錯，我們要問的是: 實踐的路徑圖存在嗎?
台灣的農地市場，到底發生甚麼事情?
農一不是優良農田嗎? 四百年來，台灣人在各地找水、拓荒墾田、農地重劃創造的農地正在消失中嗎?優良農田是農家鎮店之寶，榮耀、品質與產值的代名詞，怎麼一夕變成過街老鼠?
各縣市真的找不到好的農一二農地可供劃設，只好上山找農三湊數?
當然不是，問題出在: 農一只能農用的迷思無法被打破，農二與農三至少還保有變更他用的機會，各縣市政府退而求其次，捨農一，改農二三，導致農地功能分區比國家期待的61萬公頃多了快48萬公頃，七成多的增長顯然超乎國家想像的數量。
問題的根源其實很簡單，多數擁有農地的人不想被綁在農地農用的框架內，這種集體意志在地方形成氣候，任何敏感的縣市長當然早就聞到，捨農一改農二三只是正常的政治回應罷了。
既然如此，我們不得不反問國家: 農地農用既然這麼不受歡迎，有沒有解套的空間。
當多數農地主將劃設為農一視為不想承擔的義務，選擇逃避時，國家還要繼續堅持嗎?農政單位還要一廂情願認為，維持表面上的優良農地總量等同維護糧食安全的具體作為，絲毫沒有妥協的空間。
這樣的堅持換到的就是現在的假象，109萬公頃貌似農地的總量，骨子裡卻是包藏變更其他使用的禍心。
有沒有可能，農地農用不是義務(obligation)，而是特權(privilege)。
想要特權的人要登記表態，透過篩選才能入列。入列後享有特權，進而確保農地農用。
不想要農用特權的人登記退出，改享變更他用的機會，只是機會，條件不足者，還是無法變更他用。
這樣的制度調整不好嗎?會出大亂嗎?
土地徵收與整體開發區的地主意願調查，地主同意的意義何在?必要嗎?
答案是，非必要。如果國家真的認定任何範圍的土地，基於公益性與必要性，必須從私人土地轉換為公有地，為大眾所用，屆時，強制徵收根本不需要地主同意，遑論意願調查。
只是，地主不願意被徵收，強制處份當然會引發民怨，影響建設進度，甚至導致工程與計畫的停擺。
看看桃園航空城最近的判例!一句: 內政部同時核准徵收多數土地，原則上應個別審查各個土地是否符合徵收公益性、必要性、比例原則及法定要件等。上千筆的土地與地主，法院要求個別審查有錯嗎?當然沒錯，只是可能嗎?
地主意願並非必要條件，但是有當然更好，這也是協議價購優於強制徵收之處。
既然如此，農發條例第3條所指的:
農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：(產製儲銷)
（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。
（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。
（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。
農業使用：
指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。
這些名詞是否也要配合修正啊!
土地適性發展，有錯嗎?
當然沒錯，問題出在擁有土地的人不這麼想，這時候，國家應該有何具體作為?這才是問題關鍵。
對錯之外，需要的是對策，而不是更多的管制與指責。
營建署在2021年指出，
最優良的農地會劃為農一，是指具優良農業生產環境或曾投資建設重大農業改良設施的地區，例如農產專業區、農地重劃地區等，面積25公頃以上、80%作農業使用的土地，以從事農業「產、銷」為主的區域。
其次是農二，特色是具有良好農業生產環境，或是農業發展多元化地區，可以從事較多元的農業活動，例如農產品加工、休閒農業等，「產、銷、儲、運」皆可，可發展農漁村的六級化產業。
農三則是位於山坡地的農地，管制接近於農二，但因位於山坡地，在水土保持方面需要更多的關照。農五則是都市計畫農業區，按照都市計畫規定辦理，未來國土功能分區圖上路後，將限縮其利用，管制將盡量與農一相同。
農四則是鄉村聚落，為農村主要居住地區，也能從事簡單零售，及建設小型公共設施等，農委會希望透過農四的規劃，儘量將居民引導至農四地區居住，而不要住在零星散落於農地的農舍裡。至於農地上蓋農舍議題，由於農發條例第18條有規定農地可興建農舍，政府目前還在跟縣市溝通「鄉村地區整體規劃」，希望農四面積可以擴大。
與農業發展有關為國土保育地區第一類、第二類的農牧及養殖用地，以及農業發展地區第一類、第二類、第三類、第五類，以上稱為宜維護農地面積，經各縣市盤點後，全國約有81萬公頃。
臺南市劃出宜維護農地面積93,000公頃，占全國12%居冠，其次為雲林縣80,146公頃，第三為屏東縣73,466公頃，第四為嘉義縣71,286公頃，以及第五是南投縣63,000公頃，第六為彰化縣61,700公頃等。
這些講法在3年後回頭檢視，有沒有調整的空間?農五怎麼不見了?中研院的109萬公頃怎麼變成81萬公頃?誰的數字有誤?
林林總總，義務說與權利說的釐清是重中之重，農政單位已經沒有迴避的空間。九月即將到來，農一二的差異何在，全台灣的農地主正在密切等待中!
留言列表
