今天參加一場國土空間發展計畫草案座談，這是營建署去年委託四大案之一，其他尚有國土功能分區、防災與復育及城鄉發展模式與行政區劃，國土法通過至今已經一年多，施行細則也在2016年5月1日通過，換句話說，中央政府版的國土空間發展計畫兩年後就要現身，身在規劃界，不免要問問自己: 國土計畫是台灣救命神丹，還是另一個亂源?
在國土計劃法通過前，台灣360萬公頃的土地利用管理分屬不同法系: 都市計畫法管47萬公頃都市計畫區、區域計畫法看似非都市土地的上位計劃(實際管轄範圍與內容其實並不明朗，因為非都十幾種分區之下又有所謂的十幾類用地編定，實際的運作邏輯，缺乏明確規劃思維，比較像是管理準則)，農業發展條例好像跟農業發展用地利用有關，國家公園法很明確地規範區內31萬公頃土地利用，至於48萬公頃的海域如何有效管理，因為沒有規劃基礎，並不明朗。
在這樣的基礎下，國土計畫法有跑出一套四大功能分區的概念，這個看似ZONING的名詞令人猜不透所指為何?其中國土保育與海洋資源區的畫設屬於中央權責，城鄉發展區及農業發展區畫設則為地方國土計畫的重點。
參加此類會議最辛苦的地方在於，必須反覆聽取看似作文比賽的文字句子，永續、防災、智慧、成長管理等形容詞，看似合理，但是這些名詞如何與全國及地方土地利用管理發生合理關聯性卻很難在這些文章中找到具體端睨。
國土計劃法最嚴重的結構問題是: 缺乏公共設施用地與利用的核心思維，以致各界只能被動談功能分區，殊不知分區要能夠運作的關鍵因子就是公共設施服務水準，兩者密不可分。
既然是參加會議，就粗淺表達幾點意見。
- 1. 草案指證八大議題並未提到台灣的區域發展是否失衡? 北部發展是否超限? 這部分不談，卻拼命強調城鄉發展失衡，讓人不知兩個本質不同的個體: 城市與興村如何放在同一個天平談”平衡”?民進黨十年政綱至少願意面對首都圈肥胖減壓的必要性，國土計畫草案竟然將此省略，只談城鄉、不談區域，這是很奇怪的做法，頗有北部至上的規劃價值觀隱含其中。一旦北部發展超限成為課題，首都機能分散就是重要的策略方向，包括分都與遷都等策略皆會浮上檯面。
- 2. 四大功能分區的畫設順序如何確認? 如果是保育區先畫，剩下才被納入發展區(城鄉與農業)，那麼保育區要畫多少才夠呢?假設畫了230萬公頃，這些土地是否要具備連續性特質，或者包括都市計畫區的保護區與農業區等零星面狀土地坵塊?剩下的分區土地是否就不具備保育價值呢? 這又是另一個課題。我們應該考慮先劃設50萬公頃城鄉區，80萬公頃農業發展區，剩下的全部劃入保育類分區。
反之，如果先劃設發展分區，剩下的全部納入保育區，這樣的作業邏輯似乎更符合中央與地方發展思維，可行性與接受度相對較高。只是如此一來國土計畫完成順序要顛倒過來，縣市國土計畫完成後，才能確認發展區的數量與區位。
- 3. 城鄉分區的本質錯亂，城市與鄉村各自具備不同屬性，為什麼硬要把兩者綁在一起呢?從成長管理與公共設施服務水準的角度看，都市地區的服務設施本來就比較多樣，鄉村區如果放入太多公共服務設施，反而會模糊了鄉村區的特質。Urban service area就是都市區，也可能是都會區，怎麼會跟鄉村區硬綁在一起呢?同理推之，農業"發展"區的目標是甚麼? 農業產值，還是環境價值? 前者是經濟產值，後者是環境品質，怎麼會被綁在一個集合名詞呢?
- 4. 總量分派? 除了各功能分區的土面積外，其實還可以加上各功能分區的經濟產值貢獻度，環境品質貢獻度等總量分派。總量雖然是規劃界常用的概念，但是放在國土計劃框架下，怎麼看、怎麼怪，因為國土規劃單位很多涉及數量與總量分派的資料來自各目的事業單位，算算至少21個，這些單位各有法源支撐，這些法源與國土法並非必然相關、相扣，誰要聽誰呢? 經濟成長率衰退，經濟單位會想盡辦法刺激成長，刺激方案若與環境資料相衝突，誰講的算數?國土計畫有此能耐折衝各目的事業的衝突目標嗎?
- 5. 最後，國土計畫應該先從國有土地計畫著手，私人土地多年來已經在各管理法系中，取的一定程度的穩定性地位，新創的功能分區與資源只會帶來更多的混亂。有鑑於此，何不先從國家擁有將近七成的國有地開始，將發展與保育土地明確劃分之，以作為國家與地方政府介入私人土地利用的標竿。
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