前言
聽聞，立法院有若干委員提出國土計畫法第32-1條，條文這麼寫著: 中央主管機關對於因國土說明功能分區(?)，劃入農業發展地區之人民，依其不同分區種類及其限制強度，應予合理之補償。
-前項補償，應由中央主管機關應編列預算補償。對於中央主管機關核撥之補償相關經費，直轄市及縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所應專款專用。
-前項補償用途、範圍、對象、公式及設立特別基金之辦法，由中央主管機關定之。
-農地發展權轉移制度之辦法，由中央主管機關定之。
這是來自雲林縣張嘉郡委員等人提出的國土計畫法增訂案。簡單178字充斥若干明顯謬論，值得社會各界重視。
一、農地發展地區之人民定義不明、補償對象錯亂
國土計畫法唯一出現補償的字眼是44條涉及國土永續發展基金用途，適用範圍是32條所指的既有合法建物與設施的權益保障及權益損害之補償。
- 直轄市、縣（市）主管機關公告國土功能分區圖後，應按本法規定進行管制。區域計畫實施前或原合法之建築物、設施與第二十三條第二項或第四項所定土地使用管制內容不符者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）主管機關認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移，其因遷移所受之損害，應予適當之補償；在直轄市、縣（市）主管機關令其變更使用、遷移前，得為區域計畫實施前之使用、原來之合法使用或改為妨礙目的較輕之使用。
- 直轄市、縣（市）主管機關對於既有合法可建築用地經依直轄市、縣（市）國土計畫變更為非可建築用地時，其所受之損失，應予適當補償。
該新增條文所指之農業發展地區，係國土計畫法第三條基於保育利用及管理之需要，依土地資源特性，所劃分之國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區及城鄉發展地區之一。該條文投射的對象是土地，並非人民。
既然是依照土地資源特性所為，被劃入農業發展地區之土地具備至少兩種特性: 現況為農業使用，且該土地適合農業使用。
根據國土計畫法的精神，被劃入同性質功能分區，使用相容性高，有助合理建設與管理，在法理上，這是合理的政府功能行使，如果所有被納入不同功能分區之人民皆須補償，人人有獎，等於宣告國土功能分區的無效性。
回歸該新增條文，農業發展地區係依據土地資源特性所為，根據國土法規範，農業發展地區之土地無須變更分區即可從事農業產、製、儲、銷、農舍、休閒農業等多元使用，讓實際務農之農民使用更便利，在農業框架下，促進農業土地多元利用，有助農村經濟發展。
基於此認知，新增條文卻要求國家將劃入農業發展地區(農一到農五約114萬公頃土地)之人民，依其不同分區種類及其限制強度，應予合理之補償?殊不知，農業發展地區之人民屬性相當多元，新增條文將農業與人民畫上等號，等於將住在城鄉發展地區(約1,800萬人)之外農業發展地區，約500萬台灣人口納入補償範疇，這種二分法作為令人無法理解，遑論執行面。
二、屬人、屬地政策差很大
國家依據土地資源特性給予必要的分類與管制，照理說應該有利於該土地為所有人適地適用，國土計畫法在城鄉發展地區(透過計畫人口機制)，針對區內土地給予不同程度發展內容、強度與開發義務。同理推之，農業發展地區則以維持現況為原則，沒有開發強度及義務賦予，除了維持農作及保育功能外，僅保有使用許可機制。
這是國土計畫法明確的屬地政策軸心。
新增條文企圖將農業發展地區之人民與合理的補償畫上等號，明顯缺乏定義，?試問，此處的人民是居民?農地主?農地承租戶?合理的補償要給誰?
假設真的透過國家預算機制編列補償金，國家支付補償金交換到的是甚麼?農地收益共同投資人身分?人民損失救世主?
這些結構性議題顯然並非國土計畫法及國土功能分區劃設導致的結果，冤有頭、債有主，立法部門找錯房間，修錯法，後果實在令人不敢想像。
對比一下，過往農業主管機關透過休耕補貼換取農地不耕作，本次修法後，農業發展地區人民收到補償金後，農業發展地區的農地誰來耕作?還是比照休耕補助，繼續休耕?假設持續耕作，國家可以均分收益嗎?非農地主的人民領了補償金後，有何義務?
屬人政策，本來就不是國土計畫法應作為事項，這次修法明顯偷渡，實不可取。
三、農地(不)發展權概念錯置，嚴重影響農地主權益
新增條文除了將補償金與人民畫上等號，嚴重誤解國土計畫法的立法目的。新條文提出的農地發展權轉移概念，更是令人不知所云。
試問，農地本來就沒有開發強度與義務，何來發展權?城鄉發展地區的可建築用地除了具備發展權，也肩負負擔公共設施用地的義務，據以滿足計畫人口需求。沒有納入計畫人口範疇的農地，除了既有權益受到保障外，本來就沒有任何開發權利與義務。
以美國紐澤西松樹特區(PINELANDS REGION)的制度為例，該地區為了說服部分保育及農業地區放棄零星發展，發展出一套開發信用點數(development credit)方案，例如39英畝農地可以換到2 PC點數，該點數必須移轉到指定成長地區，開發信用點數先由類似容積銀行買入，透過競標方式移轉到個別開發案，移轉完成後，該39英畝農地列入永久農地保育清冊。
也就是說，農地本來就沒有發展權，農地不發展權才可以用來取得適當利得，促成指定地區吸收更多的開發強度。一但移轉成功，該農地即為永久不發展區。
擁有該不發展土地的農地主可以在農業範疇下，持續有效利用土地。換句話說，這是一次性交換行為，與補償無關。
除此之外，本次修法提議者指的是，農業(agriculture)發展權還是農地(farmland)發展權，則有待進一步釐清。
農地是農業發展要素之一，透過補貼農地主換取或者維持農地耕作意願等於將耕作者奴化(對比於休耕補助，領取補助金是不執行耕作行為)，在本質上違反社會發展方向。
農地發展權移轉的目的是取得更多永久性農地，這是促進農業健康發展的重要基礎，實不宜與農地變更他用或農地補貼畫上等號，畢竟參與農業發展若不能創造合理利潤，滿足家庭所需，維持永久性農地不可能成為農地主優先選項，這是人之常情。
其次，農地發展權倡議者在本質上企圖將農地轉化為準公共設施用地，使其具備可被移轉的權利，一旦啟動此程序，原本私人擁有的農地(所有權)將變成:
1. 公有農地(公共設施用地)，或者
2. 永久性私人農地(保育用地)
這些農地的變更權利將被永久剝奪，試問，這是倡議者希望達成的目標嗎?讓一個縣市的農地永久不得翻身?
四、整體意見及建議
一個增訂條文，出現定義不清楚的農業發展地區人民之說，更創造一個概念錯誤的名詞-農地發展權轉移，實在令人訝異。
國土計畫法係屬地政策一環，其透過國土功能分區機制，透過縣市國土計畫，將所有土地進行合理分類與管理，不可能盡善盡美，一次到位。面對變動的內外環境情勢與趨勢，國土計畫法本來就賦予各縣市政府定期通盤檢討的權利，就未來發展需求及地方特殊情勢，進行必要的分區調整及因地制宜措施。
國土計畫法是四大功能分區劃設的母法，但是各功能分區皆有其目的事業主管機關，例如農業發展地區的目的事業主管機關是農業部，農業生產、農民福利、農地規劃及農村再生等業務並非國土計畫主管機關業務，本次企圖透過國土計畫法修法偷渡人民補償及農地發展權轉移的做法，不僅不智，且阻礙了全國國土計畫實施的進程，令人婉惜。
基於此認知，內政部日前指出，農業部正在推動農業堆疊式給付措施，更投入對農漁業直接給付經費113年超過1,272億、114年編列超過1,323億元，以及包括照顧土地所有權人權益「農地對地給付」、穩定國內糧食安全生產「確保糧食安全給付」、引導農業與生態永續共存「生態環境給付」，再輔以相關政策措施，將可協助農民各項農業經營實際需求。內政部全力配合農業部讓農業穩健發展，使農民安心從農。
農業發展地區的劃設來自農政單位及縣市政府的多重考量，都市計畫農業區、農一、農二、農三等農地在本質上皆屬沒有個別發展權的土地，這些土地長期優先享有農業資源投入，對擁有農地、卻無耕作意願的地主，變更他用是可能選項，但是並非唯一選項，且需得到相關目的事業單位的許可，在此之前，農地就是農地，無涉特別犧牲與發展權移轉之說。
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